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原文信息：

Barteska, P., & Lee, J. E. (2025). Personnel is policy (implementation): Bureaucrats and the Korean export miracle (No. dp2099). Centre for Economic Performance, LSE.

常见但缺乏严格证明的假设是，政策有效性取决于政策实施者的能力。本文考察的对象是韩国上世纪在各国创办的大韩贸易投资振兴公社（KOTRA），一个在韩国达成出口奇迹上举足轻重的贸易促进机构。利用各国KOTRA负责人频繁的轮换，作者通过方差分解发现官僚能力在解释KOTRA的效果上存在不小的力度。从方法上讲，本文将曾经主要在企业层面应用的AKM式方差分解结合在了发展经济学上。

制度背景

1960年代的韩国被描述为非常依赖（美国的）外援且极端腐败的国家，但从1961年开始，人均GDP从美国的1/16，在2001年迅速攀升美国的1/2。这种卓越的经济增长可能与朴正熙从1961年开展的出口促进计划相关。出口促进计划的重心之一是在各国建立KOTRA。

KOTRA的职能与特征。韩国在各国设立的KOTRA，职能大抵相同，主要是（1）进行调研，包括韩国的某个产品在某国的受欢迎程度到底如何；（2）促进国内外进出口商在新老市场中找到中意的合作伙伴；（3）举办各式各样的贸易相关活动，例如展览会。KOTRA在各国的作用大小取决于官员在履行上述需要能动性职责时的表现。下图是KOTRA的推进情况：

KOTRA的官员。作者强调KOTRA负责人的任命相对外生的。KOTRA负责人的指派是由总部负责的，指派遵循：第一，首次担任负责人时通常被派往次要国家，而第三期任命几乎总是前往重要国家。第二，语言能力是关键因素。第三，曾被派驻偏远、低收入小国的官员，下次可能获得被派往好一些的国家作为补偿。最后，与 KOTRA 高层的私人关系可能影响派遣。这里，诸如国家重要性、相对收入水平及语言环境等因素基本不随时间变化。

对于任命的任期以及任期之间的间隔也是有规律可循，例如，平均每个负责人在一个KOTRA的任期为三年，两次任命之间的间隔大概为29个月。这样很有规律的任命时间点其实有利于我们排除内生任命的解释，例如，当指派任命时，只能从现在闲着的官员中挑人去。

KOTRA官员的数据是作者从几份权威报纸上逐条扒下来的。作者识别出1962到2001年87个国家存在的138个机构，整理了有关475个官员的974次任命。出口数据来自于Feenstra 和 Romalis(2014)整理的四位码行业双边贸易流量。

KOTRA的效应

我们先看下KOTRA本身设立的效应，这有助于量化官员效应的大小。具体而言，根据KOTRA在各国分批推进的事实，我们估计以下事件研究方程：

c是国家，p是产品，t是年份。前两项是产品与时间、产品与国家的交乘固定效应，第三项是结果敏感性测试时用到的时变控制变量。y是国家、产品、年份层面的IHS后的出口。

结果如下：

我们发现KOTRA设立的9-11年估计值趋于稳定，均值为30.8，考虑到对数变化，这意味着KOTRA使得韩国对一国的出口增长约为38%。

负责KOTRA官员的效应

既然我们知道了KOTRA会导致出口增长，现在考察KOTRA负责人能解释多少这种出口的增长。遵照AKM的估计规范（对于这种方法的粗浅理解是，如果控制一个固定效应后R方增长很大，那么理解为这个固定效应解释了很多因变量的变动），作者估计：

在这里，出口的变动，被产品与年份的交乘固定效应，国家固定效应，对应国家与年份的官僚b固定效应，还有残差项所解释。

为了方便结果解读，我们对因变量进行产品-年份层面的残差化处理：

那么方差化之后就是：

在下表中，作者汇报了方差分解的结果。具体而言，官员固定效应解释的出口变动（13.8%）约占国家固定效应解释的出口变动（98.6%）的1/7。1/7这个数大吗？我们认为不小，因为国家固定效应解释了太多太多东西，包括一国的体量、与韩国的距离等。

同时，表中表明官员固定效应（我们称之为官员能力）的方差为0.101，标准差则为0.318；官员能力提升一个标准差，出口额将提升e^0.318-1≈37%。回顾我们之前估计了KOTRA设立的效果大概38%，与官员能力提升一个标准差基本相当。换句话说，如果官员能力低于均值一个标准差，那么KOTRA将没有任何效果。至此，作者最想声明的结论就证明了。

一个需要证明的前提是，官员任命与出口趋势无关。作者估计如下方程：

这个方程其实想看的是，前1/3能力的官员（我们之前的方差分解能够估计出每个官员的能力），和中间1/3能力的官员，相较于能力最差的1/3官员，在任命前后出口额的变化。我们在下图中汇报了结果。具体而言，在各种能力的官员任命之前，出口趋势都没有明显变化。但是任命之后，能力越高的官员，对于出口的提升作用越明显。

接下来，我们想验证KOTRA的官员是如何通过个人能力促进出口的。作者强调能力更强的官员更能把握市场机遇。当韩国对某一产品的出口更多的时候，当某国对某一产品的进口更多的时候，能力更强的官员更能促进这种产品的出口。具体而言，作者估计如下方程：

这个方程看起来又大又唬人。Demand表明除韩国外其他国家在第t年在产品p上对国家c的出口量，用来形容c国在t年对产品p的需求程度；Supply表明韩国在第t年在产品p上对除国家c以外的出口量，用来形容韩国在第t年在产品p上的往外出口态势。这个方程其实就是想看，能力更高的官员，相较于能力为最后1/3的官员，能否看出来其他国家对某种产品的需求进而扩大出口，或者更能了解国内的出口产品重心，进而扩大出口。回归结果如下，我们发现了高能力官员更能传递市场信息的证据：

最后，作者表明了KOTRA总部在筛选官僚时的逻辑。根据上述方差分解，分解出来的能力越高的官员，更有可能获得多次任命，而那些能力一般的官员任命一次之后就不会出现在KOTRA体系中：

笔者评论

本文证明了为什么有时产业政策在经济条件相同的地方，能展现出截然不同的效果。一个解释角度是国家能力或者官僚系统的差异。这本应是一个已被证明的假设，但是由于数据或者制度背景限制，关注的研究极少。我认为数据或者制度背景限制包括但不限于四个方面，首先，想要从产业政策拆解出官僚本身的能力，需要一项相同的政策交由各地或者各行业分散实施，且实施者要不同。其次，分散实施政策的不同负责人要在各地或各行业频繁调动，否则官员固定效应将被地区或者行业固定效应完全吸收。再次，我们要足够的证据表明实施者的调动不依赖于一些时变的因素，例如因变量自身的趋势，这虽说可以通过一些检验间接证明，但本身是一个极其严苛的条件。最后，实行政策的各地或者各行业不能同时兼任其他任务，比如说，如果某地主官兼任经济增长和环保的多重任务，我们不能通过对经济增长的分解来声明估计出来的东西是官员能力。

总而言之，这篇论文的贡献是重大的，虽然已经有大量文章探讨了例如医院主管素质对病人死亡率、校长或老师对学生表现、政府采购官员对采购绩效等等纷繁复杂的影响，但在产业政策这样个宏大的背景下来做依然让人眼前一亮。

Abstract

How much does the effect of industrial policy depend on the capacity of the bureaucrats implementing it? We exploit the rotation schedule of managers of South Korea’s export promotion offices in 87 countries between 1965 and 2000 to show that a one standard deviation increase in bureaucrat ability boosts exports by 37%, while the policy increases exports by 38% on average. Together, this implies the export promotion policy has no effect when implemented by a bureaucrat one standard deviation below average. Under higher-ability bureaucrats, South Korean exports respond more strongly to a country’s import demand, suggesting a more effective transmission of market information. We find that performance in the first appointment predicts whether a bureaucrat sees subsequent appointments, highlighting performance-based screening of bureaucrats as a mechanism that increases the policy’s effect.

推文作者：唐联洲，中国人民大学应用经济学院2022级直博生。最初接触文章在CETW讨论班，感谢搭档沈厚棋。

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