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文献来源:Kong, Dongmin and Liu, Chenhao, Centralization and Regulatory Enforcement: Evidence from Personnel Authority Reform in China (November 10, 2023). Journal of Public Economics, forthcoming, Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=

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引言

近年来,许多国家决定重新整合行政权,以应对权利下放颇具争议的结果,典型的案例是90年代的阿根廷、巴西和智利等国家。这一现象引发了一个重要的实证问题,即这类制度改革对地方公务员的执法工作产生的影响和机制,因为确保有效遵守法规是政府促进经济增长和发展的基本职能。现有文献中关于政府制度安排的研究主要集中于公共产品的供给与个人的福利效应,对于人事任命制度如何影响地方执法人员的执法效率尚不清楚。为了研究人事任命制度对地方执法监管效率的影响,本文以中国的环保领域“垂直管理制度改革”为例,使用各地人事任命垂直改革后新体制环保局长上任时间的差异展开了实证分析。分析结果表明,将地方环保局负责人的任命权调整到省级环保厅后,有效的提高了地方环保局的处罚数量与罚款金额,同时也带来了环境质量的改善。

本文的主要贡献体现在:本文专注于人事任命权制度,补充了制度安排的实证评估文献;本文发现“垂改”可以有效缓解司法管辖权分割造成的环境污染外部性问题;此外,本文还发现“垂改”在地方政府需要同时面临经济发展与环境保护的多目标情形下,可以有效提升环境监管执法的效率。

研究背景

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在环保机构监测监察执法垂直管理制度改革之前,环境保护体系的监管与执法权利实际上是分散的。具体来说,上级环保执法部门(省级环保厅)直到2016年都无权任命地方的环保执法部门(地方环保局)负责人,而各级地方政府有权任命相应的环保局人员。因此,地方环保局的监管执行更多的是由地方政府而不是上级环保部门决定的。分散的任命方式使得上级环境保护机构难以有效地实施环境监管与执法。2016年9月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》,启动了人事任命方式调整,以解决当前分散的环境监管制度中存在的问题。具体来说,增强环境监测监察执法的独立性、统一性、权威性和有效性,适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求,规范和加强地方环保机构队伍建设,为建设天蓝、地绿、水净的美丽中国提供坚强体制保障。调整后市级环保局党组书记、副书记、成员由省级环保厅(局)党组审批任免。因此,环境领域的“垂改”调整为研究人事任命方式的差异及其影响提供了一个独特的机会。

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数据

地方环保局负责人数据:作者从任免公示网站与新闻报刊中手工收集了2010-2021年地级市环保局长的任免记录,共有948名负责人。然后根据三个步骤改进了研究样本:首先,排除了四个直辖市(北京、上海、天津和重庆),因为这些地方环保局相当于省级环保部门,“垂改”政策对其影响与地级市不同。第二,由于不同的行政等级,作者删除了由省直接管辖的环保局。第三,作者排除了将环保局和自然资源局职能相结合的机构,这些机构主要位于偏远省份(吉林、新疆、西藏、青海),并不完全由上级环保部门管辖,还与自然资源部门的管辖有关。最后,本文共保留了来自291个地级市的环保局负责人的人事任免记录。结合百度中记录的负责人的背景信息,获取了包括姓名、任职时间、离职时间、出生年份、性别、家乡、教育背景、工作经验和违纪记录等信息。作者将负责人的任职时期开展“垂改”的时间(2016年9月)相对应,来区分一个负责人是在“垂改”前由地方政府任命的还是在“垂改”后有省级环保局提名任命的。此外,作者利用负责人的教育背景来构建三个变量:受教育年限、是否有环境科学专业的教育背景和是否是重点大学毕业生。利用任命前的工作经验信息构建三个变量:负责人是否在本市工作过,是否在市政府工作过,是否有与环境保护相关的工作经验。

环保行政处罚数据:作者收集了2010-2021年当地环境相关的行政处罚记录。处罚记录包括执行机关、处罚对象、处罚时间、处罚理由、罚金等内容。作者从百度应用程序编程接口(百度API)中获取受环保处罚的对象的经纬度坐标,并排除了由省级环保厅和生态环境部直接施加的所有惩罚,以专注于由地级市环保局的处罚。在此基础上,作者构建了两个变量,地环保局每月环保行政惩罚的次数和罚金总额。此外,还获得了惩罚的相关特征,如惩罚执行的原因和地理位置。

其他数据:作者还收集了补充数据以进行深入分析:首先,整理了地级市行政负责人的基本情况,以分析当地政府人员和环保局负责人之间的互动。其次,从国家空气质量实时披露平台收集空气污染水平数据,以进一步研究“垂改”的环境治理效果。第三,作者收集地级市的工业产出、工业用电量、夜间光照强度、不同行业的企业注册数据来估算“垂改”的经济成本。

实证策略

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作者利用环保人事任命“垂改”在不同地区开展时间的差异,即新体制环保局负责人任命时间的差异,来实施staggered DID设计。具体来说,基准的双重差分模型比较了在第一个由上级环保厅任命的地级市环保局负责人上任后当地环境行政处罚情况的变化:

在式(1)中,Yi,t表示i城市在t月的环保行政处罚总数量或者总罚款金额;如果i城市在t月及以后的环保局负责人由上级环保厅任命则CD Appointmenti,t等于1,否则为0;δi是指城市固定效应,捕捉了城市间环境执法的时不变差异。ηt是指年-月固定效应,控制所有可能与环境执法相关的综合趋势因素,如任免周期或污染行业的周期性生产;此外,作者还添加了与城市相关的线性时间趋势(δi×t)和二次时间趋势(δi×t2),以防在不同时间发生环保局负责人更替的城市有不同的环境执法监管趋势。εi,t是一个误差项,并汇报城市层面的局类别标准误。

式(2)是一个事件分析法模型,用来估计环境领域“垂改”的动态效应,并检查平行趋势。在式(2)中,Yi,q,t表示城市i在季度q第t月的环保行政处罚总数量或者总罚款金额;Ti,q,t,ρ表示事件分析法中的虚拟变量,如果在城市i的第q季度,在第一位由上级环保厅任命的地方环保局负责人之后(之前)的ρ个季度内存在,则等于1,否则为0。此外,控制了与式(1)中相同的固定效应与时间趋势。由于OLS估计量在异质性处理效应下是有偏的,作者还在OLS估计之外估计了由Borusyak et al. (2022), Callaway and Sant’Anna (2021),De Chaisemartin,d’Haultfoeuille (2020), 以及Sun and Abraham (2021)提出的修正后的事件分析法估计量。

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结果

基准回归结果:

研究结果表明,“垂改”促进了环境执法。在最全面的固定效应与趋势项控制形式下,环保处罚案件数量的影响估计值为0.130,说明“垂改”使环境处罚次数增加了13.0%。第6列中的系数表明,环境处罚罚款金额增加了19.0%。考虑到一个城市的月平均罚款总额为89.69万元,“垂改”的影响使地级市的月度罚款总额增加了约17万元。

事件分析法结果:

事件研究的结果展示了治疗效应的动态变化。首先,几乎所有“垂改”前的系数均不显著且接近零,表明在“垂改”之前没有明显的趋势。其次,在第一位由上级环保厅任命的环保局负责人就任之后,系数立即增加,表明“垂改”提高了环境执法力度。第三,在事件后窗口的系数大约保持正值12个季度,说明人事改革对环境执法的积极影响延伸到了即时短期之外,甚至在3年后仍然保持相当规模。OLS和修正的事件分析法估计方法表明,即使治疗效应在时间或群体之间存在异质性,人事“垂改”的效应仍然是稳健的。

成本-收益分析与进一步分析

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成本-收益分析:

收益:作者以空气污染水平作为关注对象,分析了“垂改”带来的环境质量改善收益,发现“垂改”后降低了空气污染水平,其中对PM10,CO和NO2的降低作用要大于其他污染物。

成本:作者以工业产出、工业用电量和夜间灯光强度作为经济发展水平的代理,关注“垂改”对经济发展水平与不同行业企业进入的影响,发现“垂改”对每月工业产出和工业用电量的同比变化率的估计影响是正的,但并不显著;对夜间光强度的影响为负值,但不显著;同时也考察了对有污染和无污染行业的企业进入数据,但没有发现显著影响。总的来说,“垂改”带来了空气质量改善的环境效益,同时并未显著影响经济发展与企业的进入。

进一步分析:

人事“垂改”强化了环保工作的激励机制,作者结合近年来环境保护目标和中央环保督察等政策对人事制度改革的效果进行了分析。“垂改”增强了地方环保执法部门对行政边界污染的重视,通过结合空气质量监测站的地理位置与环保惩处案件的地理位置,回归结果发现,“垂改”后增加了在没有监测站分布的区县的环保违规的查处数量,同时惩罚案件的地理位置与监测站的距离提高了10%左右,表明“垂改”显著增加了地方环保执法部门对于位于城市边界地点的污染违规事件的关注。“垂改”后有本地工作经验或地方政府工作经验的环保局负责人的比例显著下降,这表明“垂改”后更倾向于从其他地方调任环保局负责人。而被任命前曾从事环境工作的负责人的比例显著增加,表明“垂改”后环保执法部门负责人的专业背景得到认可。本文还发现,“垂改”后女性负责人的比例有所增加,但并不显著,毕业于重点大学的负责人比例略有下降。本文还发现受教育年限没有显著差异,拥有环境科学专业学位的负责人数量有所增加,但结果并不显著。

07 

主要结论

本文通过研究我国环境保护领域实施的“垂直管理制度改革”这一政策,丰富了对人事任命方式调整潜在影响的认识。利用不同地区落实“垂改”的外生差异,本文发现“垂改”后的地方环保执法部门负责人增加了环保违规处罚案件数量与罚款金额,这一政策的积极效果甚至持续了3年,提高了环境执法效率与环境质量,同时并未发现造成显著的经济产出成本。虽然本文的实证分析集中在人事任命和环境执法上,未来可以进一步研究其他公共部门的人事任命制度调整对政府法规和公共服务的深远影响。

推文作者:梁宇超,中国人民大学环境学院2022级人口、资源与环境经济学博士研究生,邮箱:liangyuchao1997@126.com,欢迎来信交流讨论。

感谢论文作者刘宸昊对推文的撰写提出建议,欢迎致信论文作者交流讨论(邮箱:liuchenhao@stu.pku.edu.cn)。

Abstract 

This paper examines the impacts of the centralization of authority in the appointment of civil servants on the effectiveness of regulatory enforcement efforts. We exploit a unique personnel reform in China’s Environmental Protection Bureaus (EPBs), which shifts the power to appoint local EPB directors from municipal governments to the provincial level. Based on detailed personnel records and administrative punishment data, we find that local EPB directors under centralized personnel authority increase the number of punishments and the total amount of fines by 13.0% and 19.0%, respectively. The impact on environmental enforcement remains of comparable magnitude even after 3 years, resulting in improved environmental quality. We identify three possible mechanisms driving this positive effect: the reduction of distorted incentives, the enforcement of objectives with interjurisdictional externalities, and the selection of more qualified appointees. Our analysis contributes to the understanding of the consequences of the recent trend toward “reverse decentralization” in institutional settings.

声明:推文仅代表文章原作者观点,以及推文作者的评论观点,并不代表香樟经济学术圈公众号平台的观点。
 

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