推文人 | 郑佳佳 

 

原文信息：Wang, Z., Huang, F., Liu, J., Shuai, J., & Shuai, C. (2020). Does solar PV bring a sustainable future to the poor? --an empirical study of anti-poverty policy effects on environmental sustainability in rural China. Energy Policy, 145, 111723.

 

01 引言

 

自20世纪70年代以来，关于环境公平方面的研究越来越多。早期的研究中，污染产业选址的公平性是重要的研究方向：不同地理位置的人，不同脆弱群体的人以及不同收入水平的人所承受的环境污染分布是不公平的。环境污染主要通过两种机制影响脆弱的群体（尤其是穷人）：差异化的暴露程度以及差异化的易感性。差异化暴露程度意味着不同社会经济地位的人所面对的环境风险是不同的；差异化的易感性又称为差异化脆弱性，即不同社会经济地位的人对自然环境和社会环境的易感性是不同的。无论是差异化暴露还是差异化易感，社会经济地位较低的人群受到的环境影响总是更严重。因而，通过改善这些群体的社会经济水平而有效提升其应对环境风险的能力已经成为政策共识。

 

然而，经济扶贫的效果却不尽如人意，政府针对贫困群体的扶助和支持策略似乎处于较为尴尬的境地，即这些脱贫政策似乎同时伴随着环境剥夺的不良后果。这里的环境剥夺是指居民在使用资源和享受环境空间方面的权利被剥夺，可以分为两个方面：（1）基于社会整体的环境改善需求而剥夺了当地人开发利用其所在地资源环境的权利；（2）工业投资生产行为造成的环境破坏剥夺了当地居民享受良好环境的权利。针对第（1）种情况的环境剥夺，生态服务补偿机制通常被视为一种有效的改善方式，其中如何在生态环境保护和当地居民生活水平提高之间进行平衡是重点。当政府更侧重于保护环境时，依赖当地生态资源环境而生的居民极有可能陷入贫困。这种贫困会进一步削弱当地居民维护生态系统保护项目的努力，同时带来更为广泛的环境剥夺，涉及到教育、住房、健康等多方面；针对第（2）种情况的环境剥夺，改善贫困居民的社会经济条件并不是一件简单的事情，如提供最低生活保障性补贴并不能从根本上解决居民的贫困问题。在发展中国家，通过吸引企业投资和加强土地利用是改善农村贫困居民经济条件的常用途径，然而，与之伴随的资源非持续利用以及环境破坏反而进一步削弱了贫困居民的社会经济条件。因此，政府的扶贫工作必须同时考虑环境保护问题。

 

中国政府自2013年开启了精准扶贫的发展策略，是目前世界上扶贫规模最大、范围最广的国家之一，引起了全世界的关注。为了帮助贫困居民同时摆脱经济落后和环境剥夺的双重困境，我国政府实施了多项有针对性的扶贫措施。贫困居民再安置（relocate the poor, RP）项目和光伏发电减贫（photovoltaic poverty alleviation project, PPAP）项目是其中两项主要的扶贫措施。PPAP又是中国政府在精准扶贫和可持续发展双重战略目标下的最新尝试。迄今为止，中国的PPAP项目已经孕育了三种成熟的模式：1.贫困户居民家庭设迷你太阳能发电站，所发的电力除了自用以外，还可以向国家电网出售以获得收入；2.在贫困村子附近设立中小型太阳能光伏发电站，发电收益村民共享；3.当地政府设立大规模太阳能发电站，按照事先与村民商定的比例向村民分配发电所得收益。在具体的实践中，后两种模式被证实较为有效，于是更多的政策倾向于这两种光伏发电扶贫模式。

 

截至目前，虽然各个贫困地区实施了包括PPAP在内的多种精准扶贫项目，但是这些项目是否同时实现了居民脱贫和环境保护依然是未知的。本文的研究重点即在于回答这个问题：中国政府的精准扶贫战略是否具有环境可持续性？具体地，PPAP项目是否能够同时实现居民脱贫和环境改善？

 

02 数据和方法

 

本文基于贫困地区生态环境状况及贫困居民的环境意识，结合熵权法（Entropy Weight Method, EWM）和随机前沿分析（Stochastic Frontier Analysis,SFA）综合考察中国扶贫政策对贫困地区环境持续性的影响。

 

本文的研究数据来源于1251份调查问卷。样本来源于中国8个省份中的9个贫困县辖区内的40个贫困村，样本乡村均属于中国精准扶贫政策覆盖的区域，同时也是具体实施PPAP项目的乡村。调查问卷通过客观题和主观评分的方式综合调研了贫困乡村的生态环境状况（生态环境评分）以及贫困居民的环境意识（环境意识评分）状况，基于熵权法获得贫困乡村居民环境意识程度以及生态环境指数的指标。在影响因素的识别方面，使用随机前沿分析方法分别对居民环境意识的影响因素以及贫困乡村生态环境持续性的影响因素进行实证分析。

 

03 实证结果及分析

 

3.1 贫困乡村居民环境意识的随机前沿分析

 

Table 3显示了基于SFA模型对贫困居民家庭生态环境意识影响因素进行实证检验的自变量部分估计结果。

Table 3中，年龄，受教育程度，每月耗电量，耕地面积，家庭住房条件（土坯房/砖房/楼房）以及是否享有政府最低生活保障补贴是主要的自变量，作为影响居民生态环境意识的投入变量进入SFA模型的生产方程，因变量为贫困居民家庭的环境意识程度。从估计结果中可以看出：居民年龄对其环境意识的影响显著为负，说明年轻人相对于老年人具有较高的生态环境保护意识；与此同时，居民受教育程度的提高有助于提高其生态环境保护意识；居民月耗电量与其环境意识显著正相关，这里的月耗电量其实代表着居民家庭能源消费的改变；相较于传统的木材、煤炭等，使用清洁、高效能源的贫困居民家庭具有更高的生态环境意识，更容易感知到周围生态环境的改善；居民的住房条件和是否享受政府最低生活保障补贴两个变量代表着居民的经济状况，这两个变量的估计系数并不显著，这说明随着中国持续的经济发展以及精准扶贫战略的实施，生存压力已经不再是贫困居民家庭的主要挑战；同时，这说明通过直接提高居民的社会经济条件而提高其生态环境意识的作用力正在逐渐降低。

 

在SFA模型中，除了分析影响居民环境意识的客观因素以外，作者还进一步分析了中国普遍推行的多种扶贫政策对居民生态环境意识的影响。由于精准扶贫政策的主要目的在于通过各种手段提高贫困居民的社会经济条件，因而其对居民生态环境意识的影响是间接的，其并不是居民生态环境意识的投入因素，而是有可能影响到居民实际生态环境意识与其最优生态环境意识前沿之间距离的干扰因素，因而在具体的SFA方程中，作者选取了中国最普遍施行的10种精准扶贫战略进入其随机扰动项方程中，全面考察居民是否获得不同扶贫策略下的支持（获得为1，未获得为0）对其生态环境意识的影响，估计结果见Table 4所示。

Table 4的估计结果显示：职业教育与培训（vocational education and training, VET）和产业扶贫（industry poverty alleviation, IPA）显著为正，说明这两项扶贫措施在助力贫困居民减贫的同时有助于提升其生态环境保护意识。VET提高了贫困居民的文化水平和专业技能，这会进一步改进他们与外界沟通进而获得城镇或城市工作的机会，因而VET可能会通过提高居民的受教育水平和知识水平而有效提升其生态环境保护意识。IPA对于贫困生态环境意识的改善则可能通过在贫困地区引进与发展绿色生态农业项目实现。相反，乡村扶贫专员（village poverty alleviation commissioner, VPAC）、贫困居民再安置（relocating the poor, RP）、企业引导扶贫（enterprise-leading poverty alleviation， ELPA）、特定补贴援助（counterpart aid, CA）、全村改善的扶贫策略（whole village approach, WVA）5类扶贫项目对贫困居民生态环境意识的影响显著为负。乡村扶贫专员项目是中国扶贫项目中的一个特色，通过行政命令的方式将城市地区的公务员下调至贫困乡村进行为期至少2年的扶贫指导工作。企业引导扶贫项目通常被贫困地区当地政府视为一种较为有效的改善当地经济发展状况的脱贫手段。为了获得上级主管领导的认可，乡村扶贫专员更倾向于引进乡村产业（多数是轻工业）或者改善乡村基础设施建设来改善贫困乡村的经济条件，其中政府间合作和社会机构援助是主要的方式。在本文的实地调查中，我们发现：贫困居民个体对乡村扶贫专员政策知之甚少。因而，未能让贫困居民家庭了解扶贫政策和政府意图是乡村扶贫专员项目与贫困居民生态环境意识负相关的主要作用机理。贫困居民再安置项目（RP）成本较高，通常由政府统筹安排，在特定区域建设住宅对贫困居民进行再安置。在中国的贫困地区，穷人主要依靠开垦其房屋周边的土地和饲养牲畜谋生，这是他们较为重要的收入来源。贫困居民再安置项目的实施改变了贫困居民家庭的收入结构。被重新安置的贫困居民与其原有耕地之间的距离变远了，新住宅较高的人口密度也使得居民在家庭周围饲养牲畜变得不可能，这弱化了贫困居民家庭的自然资本。这种环境剥夺可能扩大了贫困居民家庭面对环境风险的脆弱性。因而，Table 4中RP项目对贫困居民生态环境意识的影响显著为负。

 

此外，PPAP项目在理论上兼具扶贫和环保的双重功能，因而被中国政府寄以厚望。然而，Table 4的估计结果却表明，PPAP项目对贫困居民生态环境意识的影响是不显著的。在本文的实地调研中，我们发现贫困居民在PPAP项目中的参与度极低，大多数贫困居民对PPAP项目的看法仅限于每年产生3000元人民币的发电收入。大多数的PPAP发电站建在远离村子的荒地或者山上，一些村民甚至从来没有见过光伏发电站。尽管PPAP项目在帮助穷人脱贫和改善国家能源结构发挥了重要的作用，但是其并未直接提高贫困居民的生态环境意识。

 

3.2 贫困乡村生态环境状况及影响因素的随机前沿分析

 

Table 5显示了基于SFA方法对贫困地区生态环境状况主要影响因素的识别及估计结果。

在Table 5中，与最近城镇的地理距离（distance）、人均收入水平、贫困乡村所处位置的地质类型（Geological type,平原=1/丘陵=2/山区=3/高原=4）、家庭劳动力比重（labor ratio）、垃圾集中处理率(garbage collection rate)、太阳能利用率 (solar utilization rate)五个变量被选入影响贫困乡村地区生态环境状况的主要驱动因素进入SFA估计方程。在估计结果中，贫困乡村所处位置的地质类型与当地的生态环境状况显著负相关，即相较于平原和丘陵地区，高原和山区的生态环境更脆弱；居民太阳能利用率与当地生态环境状况显著正相关，说明清洁能源的使用会促进贫困乡村生态环境的改善。目前在中国贫困乡村，太阳能利用的主要方式是太阳能热水器和太阳能炉。随着精准扶贫以及促进清洁能源发展等政策的持续推进，更多的太阳能收集设施将会在贫困地区更为广泛地推行，这有助于改善当地的生态环境状况。

 

在Table 5中，贫困乡村居民的人均收入水平和劳动力比重与当地的生态环境状况并无显著的相关关系，其可能的原因在于居民家庭经济条件的改善更多的来源于城镇化带来的进程务工机会的增长。

 

在SFA分析中，作者除了分析影响贫困地区生态环境的内在驱动因素之外，还重点考察了来自外部的财政援助或投资支持策略对当地生态环境状况的影响。在SFA分析中，这些外在的扶贫发展策略被视为可能影响贫困地区实际环境状况与其最优生态环境状况之间距离的因素而进入其随机扰动项方程，估计结果见Table 6。

在Table 6中，各个贫困村在2013-2017年间获得的PPAP项目投资额（PPAPI）、发展小额信贷的金融投资额（MFI）、居民再安置投资额（RPI）、全村基础设施改善投资额（WVAI）、社会保障性投资额（SSI）、产业扶贫金融投资额（IPAI）六个变量作为可能影响贫困乡村生态环境状况的干扰因素。估计结果显示：PPAPI、MFI、RPI和WVAI与当地生态环境状况显著负相关，而SSI和IPAI的系数则不显著。这说明大多数的扶贫策略不仅没有改善贫困乡村的生态环境状况，反而加剧了当地生态环境的恶化。贫困居民再安置投资（RPI）和全村基础设施改善投资（WVAI）主要通过改善基础设施建设来帮助穷人脱贫。其中村村通公路是主要的基础设施建设之一，而针对极偏远的山区居民，再安置项目是主要途径。此外，改进农村水利设施、建设农田灌溉渠道、开发新耕地、提取地下水作为偏远贫困地区居民的引用水源等措施也是扶贫专项资金的用途范围。尽管这些基础设施的建设和改进确实提高了贫困地区居民的生活条件，但是其对生态环境的破坏不容忽视。例如，公路的大量修建将原本一体的生态环境人为割裂了，这在山区和高原地区更突出，这种破坏会持续影响生态脆弱地区的岩土结构；缺乏控制的耕地增加和地下水开采也会威胁到当地的生态环境。

 

PPAPI项目对当地生态环境的影响显著为负，这不符合PPAP项目设计的初衷。在本文的调研中，作者发现PPAP项目的实施中存在着许多问题。例如，总体上看，乡村光伏发电站的规模约为100-300Kw，这些发电站所发的电力需要并入国家电网后才能进行统一的销售，当地的村民并不能直接使用这些电力，因而PPAP项目并不能直接改善当地居民的能源消费习惯。尽管这些小型发电站所需要的光伏发电板数量并不是很多，但是为了并入国家电网，地方政府和发电厂仍然会花费大量的资金在山谷或高地建设高压电网和输电塔。同时，光伏发电站的建设也占用了大量的山坡或草场面积。为了确保发电厂的正常运行，其所在区域需要定期喷洒除草剂以防止起火，为方便专业团队的定期维护，相应的维修道路也占用了一定的山地或草场面积。这些围绕PPAP项目进行的建设活动对当地的生态环境产生了负面影响。

 

此外，MFI对当地生态环境负面影响的程度最高，其可能的作用路径在于：限于教育程度以及交通条件，贫困居民家庭更倾向于将政府提供的无息小额贷款投向他们更熟悉或政府推荐的项目中，主要包括小型工厂、农业合作社以及太阳能发电站的建设项目。地方政府鼓励贫困家庭投资贷款建设当地的光伏发电站已经成为村官的一项重要任务。加上PPAP项目建设对当地生态环境的破坏，MFI项目对当地生态环境负面影响程度进一步加剧。

 

04 结论和政策建议

 

基于本文的研究，我们可以得到如下结论：

 

（1）与居民日常生活紧密相关的教育水平提高和清洁能源普及活动是影响贫困地区环境可持续发展的主要因素。贫困居民家庭经济条件的改善与环境可持续性之间并无显著相关性。

 

（2）中国政府持续推进的精准扶贫政策对贫困地区居民的生态环境意识以及当地的自然生态环境状况产生了持续且复杂的影响。在具体的精准扶贫政策措施中，旨在提高贫困居民受教育水平的VET(职业教育与培训)项目以及以发展绿色农业为主要内容的IPA（产业扶贫）项目在提升贫困地区生态环境可持续性方面发挥了显著的促进作用，但是其他精准扶贫措施除了改善贫困居民的经济条件，并未有效改善当地的生态环境。

 

（3）太阳能光伏发电扶贫项目（PPAP）对贫困地区生态环境的影响并不符合预期。尽管光伏发电站显著改进了贫困地区的能源结构，但是从微观角度来看，光伏减贫项目并不能显著提高贫困地区生态环境的可持续性，原因主要有两点：贫困居民在光伏发电项目中的参与度较低，同时光伏发电站建设和维护过程中对当地生态环境造成了持续的破坏。

 

基于本文的研究结论，相关的政策建议如下：

 

（1）政府的财政补贴资金应当向贫困地区的中小学、公益机构和非政府组织倾斜，以提高贫困居民尤其是青年贫困人口的受教育水平。国家能源部门和生态环境部门应该相互协作，共同促进包括太阳能热水器等小型清洁能源利用设施在农村贫困地区的普及。

 

（2）在各项具体的精准扶贫措施中，中国政府应该更关注职业教育与培训（VET）项目和产业扶贫（IPA）项目的积极作用，改变扶贫村干部在引进工业企业方面的偏好以提高经济效率，同时鼓励村民和地方政府积极发展绿色农业。

 

（3）中国政府应当遏制社会资本和国家财政对光伏扶贫发电站的盲目投资，加强对新发电站的宏观管理和环境评估，避免在发电站的大规模扩建过程中对生态环境的破坏。相反，考虑到太阳能灶和太阳能热水器在居民日常生活中的普及以及对环境可持续性的积极影响，中国政府应当重点考虑提高贫困居民家庭在PPAP项目中的参与度，确保PPAP项目能够进一步影响贫困居民的生活方式和环境意识。

 

Abstract

 

Abstract: Improving the socioeconomic status of poor households has always been considered as an effective method to the help poor out of environmental inequality, but there is little literature to prove whether poverty alleviation measures can also have environmental deprivation for the poor. In this study, we explored whether the Chinese government’s efforts for the poor to escape poverty can achieve environmental sustainability, and whether photovoltaic poverty alleviation projects (PPAP) can alleviate regional poverty while avoiding environmental deprivation. In order to find if the government’s attempts to protect the environment and reduce poverty are effective, we evaluated in this article the impact factors of China’s anti-poverty policy on the environmental sustainability in rural poor areas from the perspectives of poor households’ environmental awareness and surrounding eco-environment. The methods used in this article are Entropy Weight Method (EWM) and Stochastic Frontier Analysis (SFA). The results show that only anti-poverty policies related to education and sustainable agriculture have positive impacts on rural environmental sustainability. The direct effect of photovoltaic poverty alleviation policy on environmental sustainability in the poverty-stricken areas from a micro perspective is not optimistic. Poverty alleviation projects related to renewable energy should consider increasing the participation of poor households. Based on the conclusion of this study, we have proposed corresponding policy recommendations.

 

Key words: Photovoltaic poverty alleviation project (PPAP), Poverty alleviation policy, Environmental sustainability, Entropy weight method (EWM), Stochastic frontier analysis (SFA)