些小吾曹州县吏，政策创新促奇迹-香樟经济学术圈的财新博客-财新网

图片来源：岳阳晚报

文章来源：Chen, H. , Li, B. , & Zhu, X. Bottom-Up Institutional Change and Growth in China.

引言

发展中国家经济的快速增长离不开制度变革的推动，而许多关键改革并非完全由中央政府自上而下推动，而是由基层政府率先发起，随后获得中央的认可和推广。香港大学教授陈衡、李冰晶和朱晓冬合作对政策创新，尤其是自下而上的政策创新进行了系统的研究，研究结果表明，自下而上的政策创新更可能发生在偏远地区，与地方财政能力呈负相关。学习和适宜性在政策扩散中起着至关重要的作用，对自下而上的改革来说尤其如此。在经济发展方面，GDP增长与改革政策的创新和传播确有正向联系，而不同类型的改革促进增长的渠道不同：自下而上的政策变化与全要素生产率的正增长有关，而中央资助的地方政策试点与更高的固定资本投资率相联系。

数据与识别

该论文所使用的核心数据是县级重大事件数据集。首先，该数据集是从地方志中整理的。地方志通常被视为各自地区的“百科全书”，提供有关自然、社会、经济、文化和政治的过往和当下信息。其次，大事记是地方志中的关键部分。第三，在技术上，先使用光学字符识别技术将扫描图像转换为文本，再由人工交叉比对，检查纠正错误。最终得到成果，县级重大事件数据集记录时间从1976年开始，涵盖了2568个县级区域，共得到了1836590个事件。

为了将县级重大事件数据集与关键经济改革相结合，来识别出各县在各时间点经历的本地改革事件，该论文使用两种不同的方法。第一种基准方法是简单的关键词匹配，因为政府在试验一项备受瞩目的改革政策时经常引入新的突出短语，所以对这些专有短语进行匹配就能识别出相关事件。为了验证基准方法，该论文采用了第二种将有监督机器学习与手动注释相结合的方法。实施包括三个步骤，首先对子样本中的事件进行手动处理，标记它们是否与某个改革有关，以获得训练数据集；其次，将训练数据集提供给RoBERTa模型，使其自行学习出事件分类模型；最后，将训练好的分类模型应用在全体样本上，就能完成标记。

为了研究不同类型改革自身特点的差异，以及对经济增长的异质性影响，论文观察到自下而上力量与自上而下力量的两个显著差异：第一、地方政府的主动程度（体现为部分同意前的采纳率水平）；第二、中央指令影响改革扩散的程度（体现为完全同意后的采纳率突变）。基于这两处显著差异，该论文构建了“自下而上指数BUI”，用以度量各项关键改革背后不同的“自下而上”强度。

改革政策的动态演进可以进一步细分为“初始创新”和“跟进采纳”两个相连的过程，具体地，该论文将初始创新县定义为那些在时间顺序上前3%实行政策的县，反之则为跟进采纳县，创建虚拟变量Innovatori,q记录结果。

初始创新：谁是先行者？

为了探究初始创新的经济社会特征，利用WLS估计以下LPM模型，以各县人口数进行加权。

考察的解释变量包括受过大学或以上教育的人口比例、受过初中或高中教育的人口比例、农业部门的就业份额、工业部门的就业份额、人口规模的对数、到铁路网距离的对数、财政收入的对数、人均农业和工业产出的对数，以及指示该县是否位于沿海省份的虚拟变量。

研究发现，初始创新县往往具有以下特征：较高的人口规模、较高的人均农业和工业产出，以及较高比例的受过大学教育的人口。这些特征表明，初始创新需要一定的人力资本支持。此外，距离铁路网络较远的县更倾向于成为初始创新县，这可能是因为地方政府拥有更大的自主性。

为了进一步探究自下而上改革的初始创新县是否与中央资助改革的初始创新县存在系统性差异，该论文将前述县特征与BUI指数形成交互项加入回归。结果显示，首先，偏远县更可能成为创新者，对于自下而上指数较高的改革来说尤其如此。其次，财政收入较高的县不太可能成为自下而上改革的初始创新县，这表明丰厚的财政实力并不是政策创新的必要条件，还会抑制地方政府自行启动试验。

政策扩散：学习与适应性

一个县是否采纳某项改革，从外在的角度说，这与该县对改革的暴露程度有关，如果附近地区都采纳了改革，经验和见闻可以方便地获取，那某县采纳改革的可能性就会更大。论文称这种渠道为政策传播的“学习渠道”；从内在的角度来说，地方政府在决策是否采纳改革时，主要考虑的是政策是否因地制宜，如果已采纳改革的地区与本地区条件类似，又取得了显著的成效，那该县采纳改革的可能性也会更大。论文称这种渠道为政策传播的“适应性渠道”。

为了探究跟进采纳行为的特征和政策传播的模式，论文基于以上想法度量了暴露强度和适应性，使用它们来解释各县的政策采纳决策，将采纳二元变量作为因变量，估计以下logit模型

研究结果显示，学习渠道和适应性渠道都对政策传播有显著影响，学习暴露增加一个标准差将使成功比增加47.8个百分点，而适应性增加一个标准差将使成功比增加26.2个百分点。加入BUI交互项后的回归表明在自下而上政策的扩散过程中，地方在采纳决策中更加看重政策对当地条件的适用性。

经济增长效应

为了全面稳健地探究改革的增长效应，该论文在省地县三个区划层面分别研究了改革对经济发展的不同侧重方面的影响，包括GDP和生产率、产业结构转型，以及新增企业的进入。

首先，使用省级层面数据估计以下方程

其中y是经济发展指标，包括GDP、生产率和投资率，增长率的观察期限是同一时期τ内的三年，衡量期末相较期初的变动程度。结果表明，初始创新和跟进采纳都能促进GDP和生产率增长，但跟进采纳的效果较弱。初始创新对投资率的影响不大，而跟进采纳与低投资率产生了联系，这可能是因为对于政策目标而言，积累资本和跟进采纳是相互替代的方案。

异质性分析表明自下而上指数较高的创新和采纳，与增长的正相关关系更为突出。具体地，在创新覆盖10%人口的省份，如果BUI增加一个标准差，则人均GDP增长率将高出1.1个百分点。而高BUI创新和跟进都会额外抑制投资率增长。

其次，使用地级层面数据估计以下方程

其中被解释变量是民营企业，或是国有和集体企业的新增进入数。结果显示，初始创新和跟进采纳都促进了私营企业进入，但跟进采纳的效果幅度较小，而高BUI的改革政策创新和跟进会吸引更多的私营企业进入。另一方面，几乎没有证据表明初始创新和跟进采纳促进了国有和集体企业的进入，而自下而上的改革创新反而显著抑制了国有企业的集体企业的进入，这可能是因为优质的私营企业淘汰了一部分落后的国有和集体企业。

最后，使用县级层面数据估计以下方程

度量结构转型的指标是农业就业份额，被解释变量是农业就业份额的变化率。结果显示，初始创新较多的县，其农业就业份额下降变快，而高BUI的创新会使结构转型进行得更快，这与前述发现相呼应，即自下而上政策的促增长效应更为明显。作为稳健性检验，排除了第三段数据，因为2005年的农业就业份额是估算的，可能不准确。发现BUI异质项现在全都符合预期地显著了，且跟进采纳的效果弱于初始创新的效果，与前述结论相印证。

使用多个层次上不同但相关的经济产出数据，该论文在本节所呈现的一致结论是，改革时期发展中国家的经济增长与关键的改革政策创新及其传播有关，特别是那些由自下而上的力量驱动的改革。自下而上的改革主要通过提高全要素生产率（TFP）来推动经济增长，而中央资助的改革则更多通过提高固定资本投资率来实现增长。

启示与展望

基层政府通过自下而上的制度创新，为发展中国家经济发展注入了强大动力，正是这些“些小吾曹州县吏”，在制度创新的舞台上，书写了发展中国家经济发展的奇迹。如何进一步激发基层政府和企业的创新活力，如何优化政策扩散的路径以提高政策的适应性和有效性，如何更好地协调自下而上的创新与中央政府的战略规划，是值得我们深入思考的问题。这篇论文不仅为我们提供了丰富的实证证据，更为未来的研究和政策实践提供了有益的启示。

Abstract

This paper investigates the formation and dissemination of key reform policies and their relationship to economic growth in China. Utilizing a unique dataset on county-level major events, we document variations in the relative importance of top-down directives from the central authority versus bottom-up initiatives by local political entrepreneurs across different reforms. Our findings indicate that bottom-up reforms tend to incur higher political risks, are negatively correlated with local fiscal capacity, and receive fewer central government inspections prior to the local reforms. Learning and suitability considerations play a crucial role in the spatial diffusion of reforms, particularly those originating from the bottom up. We observe that the innovations and diffusion of reform policies are positively correlated with GDP growth. Furthermore, the sources of growth vary across different types of reforms: bottom-up policy changes are linked to positive Total Factor Productivity growth, while centrally sponsored local policy experiments are associated with higher rates of fixed-capital investment. Consistent results are obtained when exploring alternative outcome measures of economic development, including structural transformation from the agricultural to the non-agricultural sector and the entry of private firms.

推文作者：蒲泽荣，南开大学经济学院本科生

邮箱：puzerong20040230@gmail.com

本篇推文针对的原文献是2025年春季CETW讨论班的展讲篇目之一，受不可抗限制对原文多有删述，仅供参考，在此致歉。

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