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原文信息：

Lorenzo Cicatiello, Elina De Simone, Fabrizio Di Mascio, Giuseppe Lucio Gaeta, Alessandro Natalini, Ben Worthy, Response, awareness and requester identity in FOI law: Evidence from a field experiment [J]. Journal of Economic Behavior & Organization, 2024, 220(12-30): 0167-2681.

原文链接：

https://doi.org/10.1016/j.jebo.2024.02.010

信息自由法（FOI），又称信息权法（RTI）或信息自由法案（FOIA），在全球范围内备受关注，其重要性显著。这类法律被广泛视为增强政府问责性的有效工具，有助于减少腐败和不当行为，提升公共管理的透明度和效率，进而推动民主进程（Roberts, 2002; Abouassi and Nabatchi, 2019）。

近年来，全球范围内越来越多的国家采纳了类似法律，并在政府开放政策的制定与执行方面取得显著进展（Worthy, 2017）。信息自由法赋予公民权利，可以获取国家、地区和地方公共行政部门所掌握的信息，无需说明申请理由。然而，法律保护信息、滥用申请以及涉及个人数据等情况被明确规定为不予公开的特例。除此之外，法律要求其他所有信息都应当公开。信息自由法实施中的挑战也显著，尤其是在管理层面的执行和监督方面(Grimmelikhuijsen et al., 2018; Worthy et al., 2017; Wagner 2021; Yang et al., 2022; Michener and Nichter, 2022)。

以意大利为例，虽然该国在信息公开方面经历了法律和制度的演进，例如1990年代的颁布的信息获取法和2016年的97/2016号法令，这些法律的实施显著促进了公民参与和政府透明度。然而，信息获取的法律复杂性和执行上的不足依然是公民申请信息公开面临的主要障碍。此外，意大利缺乏独立的监督机构和有效的制裁措施，这些因素限制了信息自由法的有效实施。政府信息公开的透明度在很大程度上受到地理空间因素的影响，表现出明显的地区差异性（Carloni和Giglioni，2017；Cicatiello et al.，2022）。

因此，尽管信息自由法在全球范围内被普遍认为是推动民主和治理的重要工具，但其实施中的挑战和局限性也需要进一步的研究和改进。研究者通过交易成本理论等方法，旨在深入探讨意大利政府在信息公开申请处理中可能存在的官僚裁量偏差问题，为未来政策和实践提供理论和实证支持。

对信息自由法（FOI）的实施效果进行实地考察的实验相对来说还不够成熟，但近年来已经有了长足的发展。这些研究主要是通过向国家或地方公共行政部门提交信息公开申请来收集数据。

1.1. 申请内容的改变对当局的回应造成一定影响

Cuillier（2010）在亚利桑那大学新闻报道班学生记者的协助下，在美国亚利桑那州进行了两次实地实验。最初的实验要求亚利桑那州106家警察机构披露2000年以来的使用武力报告。实验同时使用了和蔼（"蜜糖"）和强硬（"醋"）不同态度的信件。结果显示，当使用更强硬的信件时，回复率更高（67%对49%）。

1.2. 果断的信函可能会加快回复时间，而亲切的信函则会鼓励各机构的合作行为

研究者以亚利桑那州的219个公立学校学区为实验对象，对他们发送了三种信件（威胁性信件、友好信件和中性信件），要求与高中橄榄球队主教练和校长签订合同。恐吓信的回复率更高（77%比50%），并加快了申请过程，而友好信则促使相关机构超越法律义务，从而可能为申请者节约成本。

Worthy et al. (2017) 开展了一项开创性的实地实验，向英国教区委员会提交了信息公开申请和非正式的非法律申请，要求对方提供组织结构图。虽然实验回复率很低（15%），但提及信息自由规范的申请得到了更频繁的回复，这表明预先存在的透明度水平或组织规模之间没有关联。提及信息自由的申请也导致了行政文员更多的合作行为，他们更倾向于遵循"法律精神"。

1.3. 信息自由法在实施过程中可能存在着地区差异（Koningisor, 2020; Wagner, 2021）和公共行政不同层级之间的异质性（Poole, 2018），政府的回应可能由自由裁量权驱动，并存在某些歧视

Michener and Rodrigues（2015年）在巴西进行了两项实地实验。第一项实验涉及四名不同身份的申请者（两名女性和两名男性），研究者向8个联邦和州级管辖机构提交了322份信息申请。研究结果显示，针对女性申请者，政府更倾向于回复具有机构身份的申请；具有博士项目身份的女性申请者的回复率显著高于非机构身份者（73%对57%）。针对男性申请者，并未观察到类似的差异，院校和非院校身份的回复率相近（75%：72%）。第二项实验涉及两名身份各异的男性公民，向巴西29个公共事务部门提交了194份信息申请。研究结果显示，无论申请者的具体身份如何，所有申请的平均回复率均为50%。

Spáč et al. (2018) 以斯洛伐克地方政府为研究对象，研究了有关选举候选人信息的申请。他们的研究结果表明，信息公开申请的回复率较高，尤其是在较小的城市。

瓦格纳（Wagner，2021年）向美国9个州和334个辖区发出了1002份信息公开申请，每份申请都要求提供特定的信息。结果表明，积极结果与各种环境因素有关，如人口统计和政治派别。美国中部和南部地区的申请出现积极结果的概率较低，所需的处理时间也较长。

交易成本经济学（TCE）认为，市场参与者之间的互动导致协调成本的产生，包括搜寻成本、缔约成本、监督成本和执行成本（Williamson, 1997; Dyer, 1997）。在处理信息请求时，官僚们需承担所有与提供答复相关的成本，例如确定相关部门、收集信息、起草答复等。此外，他们还需考虑信息内容敏感性引发的风险，以及拒绝或未能及时回应公民请求而可能带来的成本。这些成本的产生与申请信息的政治风险（Berliner et al., 2021）及申请者的行为倾向密切相关，即申请者是否可能利用信息对公共行政施加压力。

在信息自由权的背景下，参与信息自由权活动的公职人员可能会通过对公民的特征分析来进行身份调查。这种做法旨在预测申请者可能采取的行动，从而帮助评估潜在的交易成本。官僚可能根据这些信息调整回应策略：如果交易成本大于答复的益处，他们可能会选择公开所申请的信息或者选择不予回复。

此外，政府还需面对环境的不确定性，特别是在意大利的信息自由权背景下。这种不确定性不仅源于市政办公室的具体情况，还因为缺乏统一的申请处理框架而加剧。不同的信息获取方式受到不同法规的制约，进一步增加了环境的不确定性（Cicatiello etal., 2022年）。这种环境不确定性解释了不同公共管理部门回复出现差异性的原因。

根据Tummers et al.（2015）的观点，官僚在收到信息申请时可能会采取三种应对策略之一：走向客户、远离客户或反对客户。正如Liu et al.（2022年）所假设的，"走向客户"策略需要额外的关注、精力、时间和资源。这种策略在公共行政质量较高且公开信息的政治风险较低时更为普遍；反之，在政治风险较高、制度质量较低、官僚无法预料可能出现的抗议时，官僚更可能选择拒绝或采取被动态度。

研究者的研究范围涵盖意大利的307个市镇，特别是那些居民人数超过3万的市镇。参考Cicatiello et al.（2022年）的研究，这种样本选择为分析意大利市政当局的主动透明度提供了一个相对比较的基础。大部分意大利市政当局的居民人口不足3000人，因此他们的行政资源有限。研究者推测透明度法律的实施可能会对这些较小的市政当局产生重大影响。尽管从市镇总数来看，样本规模似乎并不大，但意大利约一半的人口居住在307个居民人数超过30,000的市镇中。

研究者向市政办公室发送四种不同类型的申请，要求政府提供2018年签发的电子和纸质身份证数量的数据。根据意大利法律第33/2013号规定，关于电子身份证发放数量的信息由各市镇的民事登记处负责管理，这些信息并非强制性的公开资料，因此公共行政部门通常不会在网上发布这类数据。

研究者在设计申请文案时，尽可能地避免使用争议性语言（Cuillier，2010；Abouassi and Nabattchi，2019），减轻公共管理部门的负担。信函的申请文案大致相同，但部分细节有所不同：

a. "控制"组申请：未具体提及信息自由法或申请者的头衔；

b. "律师"组申请：未具体提及信息权法，但在申请者签名中包含了意大利对律师的尊称；

c. "信息自由"组申请：具体提及信息自由法，但未包含申请者的头衔；

d. "信息自由+律师"组申请：在申请者签名中具体提及信息自由法和律师的尊称。

申请b）、c）和d）表明申请者具备一定的法律专业知识。在申请c）中，申请者对信息自由法的熟悉直接体现在文本中；在申请b）中，申请者通过使用律师的尊称来间接展示其法律知识。申请d）中，申请者同时使用信息自由法相关条款和律师的尊称，以展示其对法律专业知识的掌握。具体体现信息自由法条款的文案为：“事由申请普遍获取无公布义务的文件、数据和信息（根据第33/2013号法令第5条第2款及其后条款的规定）”。如前所述，意大利《行政诉讼法》第116条规定地区行政法院在公共行政部门未作出答复或作出否定答复时，保障程序性权利。对精通行政法的律师而言，对公共行政部门扣留或不回应申请提起司法诉讼的成本较低。考虑到申请者的法律专业知识，公共管理部门可能更倾向于披露所请求的信息，以避免承担制裁成本。

图2：申请d）意大利原文及英文译文

按照既定的信息自由（FOI）协议，研究者将申请发送到与研究者的查询内容主要相关的办公室，即民事登记处的认证电子邮件地址。研究者从市政网站获取民事登记处的电子邮件地址，如果邮箱未公开，则将申请转至礼宾处作为替代。所有申请都是以项目里聘请的一名真正的无偿合作的律师的名义提交的，以便在某些申请的签名处加上律师专属的尊称（avv.xxx）。

由于行政文员经常进行身份查询（Michener et al.，2020年），研究者选择使用外部申请者以避免错误地使政府机构认为申请与学术研究相关。为确保申请者的匿名性，研究者将申请人姓名设计为普通姓名，确保在谷歌搜索中无法找到与个人资料和头衔相关的信息。为了进一步保护申请者的隐私，申请是通过一个专门为实验创建的电子邮件地址发送的，该地址以项目合作律师的名字和姓氏命名。

申请于2020年10月23日提交。处理组和对照组的分配采用了简单的随机方法，并根据宏观地区进行了分层。意大利历史上的二元论表明，不同宏观地区存在社会经济差异（Daniele and Malanima，2014；Ercolano，2012）。研究者选择了分层随机化策略，以便在这些宏观区域内进行比较。该实验已在EGAP上预先注册（注册编号20201020AA）。

约有三分之二的市镇回复了申请。与以往针对与意大利市政当局类似的行政实体进行的实地实验相比，只有荷兰的回复率更高（77%），而斯洛伐克（30%）和英国（15%）的回复率则低得多。不过，这种比较需要考虑到本研究的重点是较大的市镇，这些市镇的行政能力可能高于较小的市镇。

图3：按申请类型和宏观区域分列的回复率。柱形代表平均值，带帽线代表95%的置信区间。

如果研究者在提出申请后60天内（是法律规定的30天的两倍）没有收到非自动信息的答复，则将这些答复归类为"无答复"；如果市政府工作人员在答复中没有公开所要求的信息、要求提供更多个人信息、申请理由或明确拒绝申请，则将这些答复归类为"未公开"；只提供部分所需信息（即只提供电子身份证、只提供非电子身份证或只提供身份证总数）的答复被编码为"部分公开"；提供全部所需信息的答复被编码为"完全公开"。

在所有申请类型中，29%的市政当局保持沉默，6.2%拒绝公开，5.2%部分公开，59.6%完全公开。答复率因南北分界线而异，69.1%的北方城市提供了完整的信息披露，而南方城市的答复率仅为51.5%。不同的处理方法确实引发了不同的行为，在意大利宏观地区之间表现出明显的异质性。

表1：不同处理方法的各项结果的平均值、标准误差和统计意义，包括总体结果和宏观地区结果。

总体而言，对照组申请收到的回复多于其他类型的申请（对照组无回复的比例为20.3%，而处理组平均为30.9%）。控制组申请也收到了更多的拒绝（13.5%，而处理组申请的平均拒绝率为3.9%）。对照组申请中完全公开的比例最低（51.4%，而处理组平均为62.3%）。

图3显示出意大利北方和南方城市对处理方法具有不同反应。北方市政当局更常忽视对照信件，而忽视处理信件（24%、18%和20%，尽管差异在统计上并不显著），但对每种处理方式的全面公开程度却明显更高。相反与对照组信件（16%）相比，南方城市更常忽视处理过的信件（41%、48%和43%），对对照组申请（61%）的完整答复多于处理过的申请（50%、45%和50%，尽管差异在统计上并不显著）。

这些初步研究结果表明，推论分析需要考虑两个主要方面：公共行政部门答复的两极分化以及意大利北部和南部之间的地区差异。

研究者的研究结果分为四个有序类别（即无回复、未披露、部分披露、完全披露）。为了简化结果变量的分析，研究者基于原始的有序因变量建立了二元变量，并进行了三次回归分析（遵循Williams, 2006提出的改进有序因变量分析的建议）。第一次回归估算了从无回复到任何回复的概率；第二次回归估算了从无回复或未披露到部分或完全披露的概率；第三次回归估算了从无回复、未披露或部分披露到完全披露的概率。

研究的第一步是对结果变量和处理方法进行回归估计，随后引入两组控制因素。第一组控制变量包括城市位置（南部虚拟变量）、2020年常住人口数据、城市是否为大区首府（NUTS-2虚拟变量）、COVID-19措施严格程度（申请发出后60天内红区天数比例）以及信息公开遵守情况。第二组控制变量则包括腐败控制指数和政府制度质量指数（不包括腐败控制情况）。这些控制变量旨在排除潜在的干扰因素，以确保研究结果的准确性。

表2：主要实证结果，以计量模型估计观察结果的概率。

表2中第(1)列的估计值与回复率相关，第(2)列的估计与部分披露的概率相关，第(3)列的估计与完全披露的概率相关。第(4)至第(6)列重复了第一组控制因素的分析，而第(7)至第(9)列包含了关于机构质量的额外控制因素。处理方法提高了接收更多信息的可能性，尽管处理效果较弱且大多数系数未达到统计显著性。处理效果较为微弱，这可能是因为样本涵盖了意大利所有大城市的人口，图3同样显示了意大利存在巨大地区差异。

根据控制变量相关的系数，不遵守信息主动公开的行为降低了答复的可能性。南方城市虽然在控制了腐败和机构质量后与结果变量之间的关联消失，但它们做出回应或披露信息的可能性较小。相反地，对腐败的控制与部分或完全公开信息之间存在正相关关系。

为进一步研究地区差异，研究者引入了处理与宏观地区以及处理与腐败之间的交互项。结果表明，北方和南方城市的官僚对请求信息的人员（特别是自称为律师者）的反应存在显著差异。换言之，在整个意大利，研究者观察到对申请者的歧视：在北方，普通公民申请信息时完整答复的可能性较小；而在南方，律师的申请或提及信息权法往往会导致行政部门不作回应。腐败程度较高的城市对请求的答复较少的影响，且统计上是显著的。

图4显示，在北部城市，处理后的申请对收到任何形式答复的概率没有显著影响，三种处理方法的影响系数为正但不显著。而在南部城市，律师和信息自由处理的申请显著降低了收到答复的概率。北部城市更可能公开信息，尤其是申请中提及信息自由法或署名律师尊称的情况下。相比之下，南部城市对申请者的处理效果不显著，申请中提及信息自由法或署名律师尊称的处理方法未能引起行政部门的明确答复。最后，北部城市对处理后的申请完全遵守率更高，而南部城市则未显示出显著影响。这些结果揭示了北部和南部城市官僚对信息请求者的反应存在显著差异，表明可能存在的地域性歧视现象。

图4：北部城市和南部城市处理申请的边际效应和95%置信区间（见表3第(1)、(2)和(3)栏）。系数以对照组申请为基值进行估算。

表3：主要结果--地区异质性，包括地区与处理之间的交互作用（(1)、(2)、(3)列），以及腐败与处理之间的交互作用（(4)、(5)、(6)列）。

意大利北方地区的研究结果与预期一致，也与现有文献观点相符，即信息自由法的引入增加了请求被满足的可能性，并且公共管理部门倾向于偏好知名度较高的请求者。然而，南方地区的研究结果却截然相反。表3的第(4)-(6)列在回归分析中引入了腐败水平与请求处理之间的交互作用。在较低的腐败水平下，已处理的申请对收到任何类型回复的概率有负面影响，腐败程度较高的城市处理过的申请获得的回复较少。处理过的申请对部分公开的概率没有显著影响，除非腐败水平非常高（0.9或更高），此时其系数为正且显著。处理过的申请确实对获得全面信息披露的概率产生影响。在较低的腐败水平下，这种影响为负（当腐败水平低于0.2时在10%的显著水平上），而在较高腐败水平下，这种影响为正（当腐败水平高于0.8时在5%的显著水平上）。FOI（信息自由法）和律师+FOI等申请与控制组相比的结果显示了相似的结果。

这一结果表明，实验处理方法对南方的不同效果是受南方的腐败程度所影响。这一分析中的潜在偏差可能来自于市政办公室之间的沟通，实验对象可能会相互提醒正在进行的"测试"。这种反应行为可能会受到意大利北部和南部市镇之间分布不均的通信系统的影响。如果出现这种交流，很可能会导致相邻市镇之间的结果差异极小。

为了解决这个问题，研究者在NUTS-2（大区首府）层面上对地区间结果变量的方差相等性进行了检验（Brown and Forsythe，1974），得出的检验统计量为0.78，无显著差异。此外，研究者还评估了相邻市镇之间回复的及时性是否一致。如果相邻城市相互提醒并协调回复，那么这些地区的官僚很可能会在讨论后的有限时间内回复。检验结果表明地区间回复及时性的差异不显著。这些研究结果表明，官僚在解释请求者档案信息时的多样性取决于他们所处的环境氛围（Weber and Mayer, 2014）。各种环境特征使这些差异更加明显。

1)结论

本文介绍了在意大利进行的一项现场实验的结果。实验设计利用信息公开请求中微小的措辞变化来测试市政府是否在处理普通公民和知名请求者之间存在歧视。实验证据表明，大多数意大利市政府会回复信息自由法请求，但表现出显著的群体性差异和南北差异性。北方市政当局更倾向于向律师和有信息权意识的申请者公开信息，而南方市政当局则更倾向于不回复此类申请。造成这种差异的原因可能是对信息公开的总体遵守情况较差、腐败现象严重，以及对不遵守规定的行为缺乏制裁或后果。

研究者的分析指出，腐败程度可能是政府回复公开信息申请的决定因素。在意大利南部，部分腐败严重、监管质量下降的地区（Di Mascio and Natalini，2013），公共行政部门趋于保守，表现出信息保密的倾向。在这样的环境下，收到法律专家的信息公开申请可能被视为潜在的资源密集型诉讼风险和特定问题的额外工作量。为了规避或至少推迟这种行政负担，政府可能会选择一种惰性策略，即拒绝获取信息或完全不作回应。当遇到阻碍信息权成功实施的障碍时，比如缺乏技术人才，缺乏及时处理申请的相关信息，以及缺乏有效的制衡制度，这种惰性策略就会成为当局的应对机制。意大利缺乏一个有效的非司法系统来监督和制裁被拒绝或未得到答复的信息公开申请。在意大利北部等地区，腐败现象较少，监管质量和透明度投资较高，劳动力拥有技术技能和专业化水平，法律专家提出的信息公开申请不会引起太多担忧。

另外一个可能发挥作用的因素是公民资本，意大利北部地区的公民资本明显多于南部地区（Putnam，1993）。Albanese et al.（2021）通过对城市样本数据进行计量经济学分析，确定了公民资本与透明度之间的正相关关系，并断言透明度带来的政治红利受到公民资本水平的影响。研究者的研究结果与这一观点不谋而合，表明在北部地区，公共管理部门更倾向于回应合法前科者的信息自由请求，因为他们预见到了潜在的政治利益。在南部地区，公职人员可能会避免回应（或至少推迟回应）法律专家的询问，因为他们认识到这种回应不会带来政治回报。

Bigoni et al.（2016）观察到南北合作行为的差异与自身利益或社会资本差异无关。他们认为，这种行为差距可能源于有条件合作的不同社会规范或对有条件合作的不同预期，或者源于南方人对被他人欺骗的社会风险的厌恶。根据这些解释，如果对他人合作的乐观预期在北方盛行，那么公职人员就会更愿意合作，尤其是当他们认为上访者，特别是那些具有法律专业知识的上访者值得信赖时。南方城市的特点是厌恶背叛，普遍信任度较低，在这种情况下，公职人员可能会拒绝与他们认为不值得信任的人合作。在普遍怀疑的氛围中，信息自由知识或法律专业知识可能会引起公职人员的怀疑，促使他们做出防御性反应，以避免背叛的风险。

2)启示

在实验设计中，选择外部申请者对于降低外部风险因素的干扰至关重要。确保匿名性有助于避免实验对象对申请者进行特征分析，从而减少外部因素对实验的干扰。此外，应考虑将特定的身份特征，如职业暗示（如律师、教授等），纳入影响因素中。

地理区位在实验设计中的考虑至关重要，可以从地理经济学或区域经济学的视角对不同地区的数据进行分类，并将地理位置作为重要的分类变量。不同地理区位可能存在相互联系，应将不同地区之间的交流视为重要因素。为减少地区交流对实验结果的影响，可以采取措施如尽量避免选择相邻城市作为样本，或采用计量方法来检验其影响。