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Window dressing: Changes in atmospheric pollution at boundaries in response to regional environmental policy in China,Journal of Environmental Economics and Management,2024,102948.

在中国，环境监管的责任被分散到地方政府，由于污染外部性，地方政府容易在缺乏协调的情况下将污染转移给邻近地区，这体现在管辖边界的污染水平升高。因此，人们越来越重视促进地方政府之间区域环境政策的合作，但是地方政府强调合作的地区可通过污染转移而大幅降低合作区域的环境污染，而在不受区域环境政策约束的地区由于污染转移而导致环境质量变差。虽然有相当多的文献证明了区域环境政策在减少污染方面的作用，但其真正的影响可能被高估了，因为相关文献很少考虑到地方政府的战略反应以及随后在政策未涵盖的地区产生的负面影响。

本研究试图通过引入来自中国的证据来填补这一关键空白。首先，中国遭受严重的大气污染，特别是在省际边境地区。其次，中国幅员辽阔，人口众多，环境治理必须分散化。在中国，地方政府有足够的制度激励来追求两个相互冲突的目标——经济增长和环境保护，这使他们容易参与战略性环境行为。第三，中国环保部2017年实施的京津冀、河南、山东、山西四省26市(简称“2+26”市)大气联合防治政策(JAPCP)是典型的区域环境政策，旨在促进地方政府之间的协调。地方政府根据政策进行“粉饰”，该政策通过将污染转移到政策覆盖范围内的邻近地区，减少了环境搭便车现象，导致污染企业减少。相反，在政策未覆盖的边界上，允许环境搭便车，污染企业的数量和相关的污染边界效应往往大幅增加。   

本文通过研究了中国大气联合防治政策(JAPCP)在中央政府实施的“2+26”城市对省界污染的影响，基于山东省的数据，采用双重差分方法，研究结果显示，与非边界地区相比，JAPCP覆盖的边界地区的空气污染下降了9.6%，而JAPCP未覆盖的边界地区的空气污染程度增加了5.3%，这与重点监管行业的迁移有关。通过审查年度工作报告，文章提供了地方政府在不同边界上调整监管强度的证据，这些发现表明，虽然区域环境政策旨在促进司法管辖区之间的合作，但地方政府的反应导致了意想不到的成本。本文认为JAPCP导致政策覆盖边界的污染边界效应减弱，而政策未覆盖边界的污染边界效应增强，且污染边界效应是由污染企业分布的变化驱动的，JAPCP导致污染企业集中在政策未覆盖的边界。

2.1 环境监管架构

中国的地方官员经常在地方环境事务中追求自己的利益，这与中国的环境监管结构密不可分。生态环境部(MEE)是中国大气污染管理的集中机构，负责制定和实施全国性的环境法规和政策，并监督地方环境事务。当地的生态环境部是地方政府的重要部门，积极参与地方污染监测和执法工作。由于地方政府主导了人员配备和资金，地区的生态环境部受到环境部和地方政府的双重监督。尽管存在双重监督，但从历史上看，中央和地方政府之间的信息不对称和高监测成本使得企业更倾向于接受各自的地方政府(Zhou et al .，2013)。因此，省级政府有能力说服地方政府为了地方利益而忽视具体的环境违法行为(Cao等，2019;张,2012)。中央环保部门通常只能识别和处理由于事后监管不足而导致的严重污染事件。

2.2 地方政府的双重激励

由于地方政府控制着企业，他们面临的激励对于分析他们在环境问题上的行为至关重要。在中国，中央政府和地方政府之间存在委托代理关系。中央政府利用制度激励来激励地方政府实现其目标。需要注意的是，地方政府面临多重激励，包括经济增长和环境保护的双重激励。改革开放以来，中国地方政府对经济增长表现出浓厚的兴趣，经济增长被视为中国经济发展的重要引擎。由于强调经济增长高于其他社会经济目标，地方政府默许污染企业为经济利益进行非法生产。

地方政府片面追求经济增长而不考虑环境污染的做法引起了中央政府的注意。2001年，随着“十五”规划的发布，污染减排首次成为国家战略目标。自2005年以来，中国中央政府已将国家的首要任务从发展转向“科学发展”，并引入了评估地方政府绩效的新标准。在这些标准下，污染减排在评估中发挥了更重要的作用(Wang and Lei, 2020)，这激励了地方政府保护环境。经济增长仍然是地方政府的重要绩效指标，造成了环境保护和经济增长之间的两难境地。

2.3 中国的污染边界效应

在地方环境部门之间协调不足的情况下，将污染企业迁移到边界可以使地方政府解决经济增长与环境保护之间的权衡问题。污染企业虽然是主要污染源，但也带动了经济增长，为地方政府提供了可观的税收收入。与位于中心区域的污染企业相比，靠近边界的污染企业可以将相当大比例的污染物扩散到邻近地区。污染企业在边界聚集，产生污染边界效应。

在中国式分权和双重激励下的中国更为突出，特别是2001-2010年，中央政府依靠目标激励激励地方政府，但在有效监督环境执法方面面临挑战(He et al, 2020)。2001年。根据Cai et al(2016)的研究，在此期间，一个省的下游边界县的污染活动有所增加，这表明地方政府有将水污染转移到下游邻近省份的意图。最终，地方政府之间缺乏合作阻碍了国家污染减排目标的实现。在随后的“十一五”期间(2006-2010)，中央政府制定了各省的污染减排目标，但仍未能有效解决关键的协调问题。

2.4  “2+26”城市大气联合防治政策

消除中央政府和地方政府之间的利益冲突是实现中央政府环境目标的关键。因此，在环境问题上寻求分权与集权之间的平衡是世界范围内的普遍做法。JAPCP是中央政府实现这种平衡的一种尝试。通过直接授权地方政府减少污染，并要求地方政府打破合作壁垒，JAPCP允许中央政府更密切地监督地方环境事务。“2+26”城市的JAPCP有两个重要的时间点。一是环境部于2017年2月17日发布《2017年京津冀及周边地区大气污染防治工作方案》，启动了“2+26”城市大气污染防治工作，二是环保部于2017年10月发布《2017 - 2018年京津冀及周边秋冬季大气污染综合治理工作方案》。该计划为秋季和冬季设定了环境目标，并为“2+26”城市分配了任务。

JAPCP的影响是双重的。一方面，它促进了地方政府在污染控制方面的合作努力。另一方面，它激励地方政府优化配置污染减排工作，JAPCP并不覆盖某一特定省份的所有地区，因此，地方政府可能会进行战略性的“粉饰”行为。直观上，地方政府可能会在JAPCP覆盖区域内加强污染监管，而在JAPCP未覆盖区域(特别是未覆盖的边界区域)放松污染监管，导致污染企业向未覆盖的边界区域转移。因此，这降低了JAPCP的减污效果。

3.1 数据来源

1. 大气质量数据：包括空气质量指数(AQI)和各大气质量监测站PM_2.5、PM₁₀、CO、NO₂的浓度。自2012年以来，中国生态环境部在全国338个城市建设了1436个大气质量监测站，并发布了新版实时空气质量指数。本研究使用了山东、山西、河南和河北的595个监测站的数据。

2. 天气数据：包括每个城市的温度、风速和风向。每日天气数据来自网站http://www.tianqihoubao.com/，该网站记录了中国的历史天气数据。然后，并计算日最高气温的月平均值、日最低气温的月平均值和月风速，使用风向的模式来表示月风向。

3. 纳入了各个行业污染企业的城市年度数据、政府工作报告中与环保相关的关键词出现频率以及具体的社会经济指标：前两个部分的目的是研究驱动污染边界效应变化的机制。社会经济指标包括城市GDP人口作为实证分析的关键控制变量。每篇政府工作报告的内容都从各自的官方网站单独下载，然后计算关键词的频率其他数据来源于各城市统计年鉴。在接下来的分析中，根据每个监测站的地理位置，将所有城市级数据与站级数据进行匹配。

3.2 污染边界效应

从理论上讲，由于地方政府的战略行为，污染边界效应通常表现为边界污染大于中心污染。然而，由于其他几个因素的影响，污染物的分布格局并不适用于每个省份。图5为2015年1月至2017年3月四省空气质量指数与省界距离的关系。根据这一数据，只有山东在省界的污染水平高于中国平均水平。且考虑到地理特征，河南、河北和山西不适合作为研究污染边界效应变化的省份，而地处华北平原的山东省受地理因素的影响较小，污染边界效应显著。因此，后续分析只关注山东省。

3.3 边界划分和描述性统计

文章将实证研究的区域分为三部分:非边界地区、JAPCP覆盖的省界和未覆盖的省界。边界县是指与另一省接壤的县或与另一省接壤的县相邻的县。随后，将所有的大气质量监测站划分为三组:包括在JAPCP覆盖范围内的省界站、不包括在JAPCP覆盖范围内的省界站和非边界站。在山东省，未被JAPCP覆盖的省际站是指位于以山东-江苏边界(JAPCP未覆盖边界)为边界的站，被JAPCP覆盖的省际站是指位于以山东-河南或山东-河北边界(JAPCP覆盖边界)为最近边界的的站。根据这一分类，有12个省级边界站点被JAPCP覆盖，5个省级边界站点未被JAPCP覆盖，95个非边界站点。

表1给出了主要变量的描述性统计。最后三列分别显示了非边界区域、覆盖边界和未覆盖边界中每个变量的平均值。

该规范与式(20)相同，不同之处在于因变量被企业数量或环境监管强度的对数所取代。

4.1 污染企业分布变化

本小节从工业企业的总体数量开始分析，估计结果如表5所示。Panel A考虑JAPCP覆盖的省界的变化(即面板A中的样本仅包含JAPCP覆盖的省界和表3等非边界地区的站点)，面板B考虑JAPCP未覆盖的省界的变化。PanelA第(1)列中估计系数表明，JAPCP导致JAPCP覆盖的省界地区工业企业总数比非边界地区减少29.1%，Panel B表明，JAPCP未覆盖省界地区工业企业总数略有减少，但无统计学意义。

进一步根据两个标准对企业进行分类:工业标准，将企业分为重工业或轻工业企业；规模标准，将企业分为大型、中型、小型或微型工业企业。在JAPCP覆盖的省界上，估算系数均为负，但大部分不显著。在Panel B中，对于JAPCP未覆盖的边界，估计系数不显著。这些结果表明，JAPCP对工业企业总数可能没有确定性的影响。因此，文章对JAPCP对产业结构的影响进行了更全面的研究。

以上结果可以概括为污染企业的特定行业迁移，总体数量保持相对稳定。一方面，高污染企业的退出和低污染企业的进入导致JAPCP覆盖的省界大气污染减少。另一方面，高污染企业的进入导致JAPCP未覆盖的省界大气污染增加。因此，在JAPCP覆盖和未覆盖的省界之间，污染的相反变化可以部分归因于污染企业的再分配。

4.2 地区环境法规变化

一些研究表明，地方政府通过不同的环境监管强度影响企业的分布和生产活动(Cai et al, 2016;他等人，2020)。在本小节研究了JAPCP实施对两个不同边界的环境监管强度的影响。通过收集样本期内各城市的年度政府工作报告，计算这些报告中每万字中与环境保护相关的字数作为机制变量，文章计算了三个关键词的频率:“环境”、“环境保护”和“污染”。这三个词在每份报告中平均出现的次数分别为16.49次、4.08次和6.85次。

表8给出了估计结果。在政策未覆盖的边界，环境相关关键词在政府工作报告中出现的频率自政策实施以来显著下降了9.07次(每万字4.43次)。具体来说，“huanjing”、“huanbao”、“wuran”等关键词的出现频率每万字分别下降了1.46次、1.64次和1.32次。相反，在JAPCP覆盖的边界上，总的关键词的估计系数为正，尽管不显著。

在分散式环境治理中，地方政府可能采取以邻为壑的策略，放宽边界管制。本文研究了中国大气联合防治政策(JAPCP)在中央政府实施的“2+26”城市对省界污染的影响。基于山东省的数据，采用双重差分方法，文章的分析显示，与非边界地区相比，JAPCP覆盖的边界地区的空气污染下降了9.6%，而JAPCP未覆盖的边界地区的空气污染程度增加了5.3%，这与重点监管行业的迁移有关。这些发现表明，虽然区域环境政策旨在促进司法管辖区之间的合作，但地方政府的反应导致了意想不到的成本。虽然区域环境政策有利于政策覆盖区域的污染减排，但地方政府可能会采取对策，将污染企业引导到政策未覆盖的边界，从而成为实现全国污染减排目标的障碍。

为提高区域环境政策的有效性，中央政府应从以下几个方面着手。首先，在分散的体制中，应减少与环境治理相冲突的激励措施。其次，中央政府在确定环境分权结构和制定区域环境政策时应考虑地方政府的战略反应。第三，中央政府应监督污染企业从政策覆盖地区向政策未覆盖地区迁移，并努力控制行政区划之间的边界污染。

Abstract