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【香樟推文2074】《农村土地承包法》颁布的作用

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AmalavoyalChari, Elaine M Liu, Shing-Yi Wang, Yongxiang Wang, Property Rights, LandMisallocation, and Agricultural Efficiency in China, The Review of EconomicStudies, 2020;, rdaa072, https://doi.org/10.1093/restud/rdaa072


本文研究了中国农村允许农民出租土地此项产权改革的影响。研究结果发现,改革导致了农村家庭土地租赁活动增加,租赁权的正式化导致了土地向更有生产力的农民重新分配。因此,产出和总生产力分别提高了8%和10%。本文还发现,改革提高了农民根据作物价格变化分配作物种植土地的反应能力。


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引言

长期以来,农业生产力的增长一直被视为结构转型和经济增长的核心问题。然而,大多数发展中国家的农业生产率仍然非常低,这可能是富国和穷国之间劳动生产率总体差异的主要原因。最近的研究表明,穷国农业效率相对低下可能是由生产资源配置不当造成。事实上,围绕生产资源配置不当出现了大量文献,但这些文献大多强调要素配置不当是制造业部门生产力低下的一个原因,即便是关于农业生产资源配置不当的文献也将关注点放在小型农场和大型农场的相对效率,早于专注于研究发展中国家农业的文献。


在农业方面,分配不当的假说得到了两个强有力的事实的支持:发展中国家小型家庭农场居多,表明农业部门内部土地分配不当;农业部门工人居多,表明劳动力的部门分配不当。一个自然而然的问题,也是政策的核心问题,那就是在多大程度上可以通过降低农业土地市场的交易成本来纠正这种错配。由于缺乏合适的政策实验,回答这个基本问题已被证明是困难的。这篇论文利用中国促进农村土地市场交换这一产权改革,首次为回答这一问题提供了可信的证据。具体来说,本文分析了中国《农村土地承包法》(RLCL)的影响。这项改革赋予了农民租赁土地的合法权利,同时重申了对土地权利安全的保护。农村土地承包法提供了一个独特的机会来估计土地市场不完善对错误分配的重要影响。


制度背景

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1979年,建立了家庭生产责任制,以打破现有的农业生产集体组织,让家庭控制农业决策和产量。1979年后,农民拥有农田的私人使用权,但这些土地权利相对不安全,因为地方政府可以重新分配土地。直到1990年代末,1998年颁布的《土地管理法》赋予了农民30年的乡镇政府正式土地承包合同,使土地使用权得到保障。本文主要探讨2003年《农村土地承包法》正式公布后发生的产权改革。《农村土地承包法》除了重申现行的乡镇政府与农户签订30年承包合同的政策外,还赋予了农户合法的土地租赁的权利,概述了租赁、转让租赁,以及如何处理土地租赁纠纷的规则。2003年以前,土地租赁协议基本为非正式协议,包括基于家庭和邻居之间口头协议的合同;2003年的改革为租赁合同的双方提供了法律保障。《农村土地承包法》与以往土地改革的主要区别是对租赁土地的农户实行法律保护。


虽然中央政府在2003年通过了《农村土地承包法》。省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会可以根据本法,结合本行政区域的实际情况,制定本法的具体实施办法。这是继1978年以后开始的其他许多市场改革之后,由中央政府发布重点工作总方针,鼓励地方政府在方针范围内实施和试验的另一重要法规。截至2010年年底,已有22个省级政府正式宣布在当地实施《农村土地承包法》。


数据

03


本文主要结合了来自家庭层面农业产出和投入的面板数据集,以及收集到的各省实施的时间节点的数据。


1.中国农村固定观察点调查数据(NFP)
我们的主要数据来源是中国农村固定观察点调查数据(NFP),这是中国农业部农村经济研究中心(RCRE)从1986年开始收集的一项面板调查。由于2003年调查问卷的结构发生了较大变化,这篇文章主要采用2003年至2010年的年度批次数据进行数据比较。该数据集涵盖了32个省399个村的19000多户家庭2003-2010年的数据。根据地区、收入、种植模式、人口和非农活动等因素,这篇文章选择了中国农村固定观察点的调查数据,以保证其代表性。在所选的每个村中,随机抽取一个家庭样本纳入调查。在比较少见的情况下,如果整个家庭永久搬迁,该家庭就会从调查中消失,由另一个家庭替代。中国农村固定观察点调查数据包含了关于家庭农业生产、就业和收入的详细信息。

2. 农村企业和家庭土地调查数据
NFP数据的一个缺点是缺乏关于土地质量的信息。为了解决这个问题,该文用2012年在NFP家庭子集中进行的一项名为 "农村企业和家庭土地调查 “中的土地质量数据来补充NFP数据。文章的目标是研究商业公司和农民之间的联系。选择村庄和家庭的依据是前几年NFP报告的土地租赁活动,将其并入NFP主数据集。最后,文章得到了一个NFP的子集,共有2326户,分布在247个村庄和20个省份。文章分析的关键变量是家庭对其耕地质量的自我报告。这些自我报告是分类的,每个地块都被标记为高、中、低质量。文章通过对地块一级的质量测量进行平均,以获得家庭一级的平均土壤质量测量。

3.农作物价格指数
文章从《中国农村统计年鉴》中收集了2002年至2009年期间的省级农产品价格指数,并从联合国粮食及农业组织(粮农组织)收集了同期的美国农作物价格指数,作为衡量全球价格的标准。为了衡量全球价格,文章还从联合国粮食及农业组织(FAO)收集了同期的美国农作物价格指数。2001年的所有指数均设为1。

4.改革的实施时间
文章从几个不同的来源收集了2003年在全国范围内通过的《农村土地承包法》在地方省一级的实施情况。主要来源是PkuLaw,一个全面覆盖中国地方法律法规的数据库。文章通过在数据库中使用以下关键词进行搜索:"土地承包 "和 "土地转包"。为求完整,文章还检索了其他几个法律数据库,包括西湖法律图书馆(www.law-lib.com)、北京中天诺仕达科技公司法律数据库(www.law-star.com)和正保在线教育公司的数据库(www.chinalawedu.com)。经过初步检索,文章对找到的所有法律文件进行了仔细阅读。为了保持各省的一致性,文章摒弃了由省级以下政府发布的法规文件,因此文章也主要关注省一级的差异。其次,文章剔除了由各部门而不是由省级政府直接发布的文件(例如,有些文件是由下级省级部门发布的,如江苏省农业厅讨论政策的实施)。最后,文章剔除了不涉及《农村土地承包法》实施的文件。经过多个阶段的筛选,文章最终得到了一套法律文件,从而能够对各省地方具体实施2003年《农村土地承包法》的时间进行编纂。

估算产权改革的影响

04


1.对家庭层面土地租赁的影响

结果如表1所示。其中变量Post Reform Year表示改革实施后年份(不包括改革年本身)的指标变量,Reform Year表示改革实施当年的虚拟变量,之所以这样处理是因为改革往往在该年后期(10月或11月)实施,作者将改革年的影响与实施后的年份分开。第1列的结果显示改革后家庭租赁土地的面积明显增加;由于不从事农业生产的家庭不会租赁农业土地,因此第2列将样本限制在从事农业生产的家庭,发现估计系数明显增加;第3列将样本控制在连续的平衡面板数据中,对于新加入的调查家庭和退出调查的家庭不予考虑。由于租赁土地行为的发生可能不在调查样本之内,即样本之内的家庭将土地租赁给样本之外的家庭,作者认为这样可能会低估改革的作用,因此第4列进一步利用2009和2010年数据中关于土地租出的问题考察了改革对家庭土地租出的影响;由于第1列仅考虑了家庭的土地租赁行为而未考虑农业企业的租赁行为,因此在第5列中考虑了改革对于家庭将土地租赁给企业的影响,其发现并没有显著的作用;第6列则仅为租给个人的结果。图1为DID的平行趋势检验,被解释变量为家庭的土地租赁。

1 改革对土地租赁的影响


2.对总产出和生产率的影响

如图2和表2所示,改革显著提高了村级层面的总产出和生产率(总产出/亩)。

2 改革对产出和生产率的影响

3.土地重新分配的证据

图3中的左边显示了改革前两年和改革后两年家庭农场面积与家庭土地边际产品的对比情况,其中家庭土地边际产品是通过计算改革前家庭----具体作物的土地边际收入产品的平均数,然后将其平均到作物上。需要强调的是,在这项工作中,边际产品被固定在改革前的水平,只有土地分配发生了变化。改革后,从图中可以观察到高生产率的农民耕种了更多的土地,而低生产率的农民耕种了更少的土地,这与土地被转移到那些最有效率的边际产品的假设一致。改革前,农场面积与TFP的相关性很弱,而合理的土地分配要求高TFP农民比低TFP农民耕种更多的土地;改革后,确实看到高TFP农民耕种更多的土地,而低TFP农民耕种更少的土地。因此,描述性证据有力地表明,在RLCL之后,土地的重新分配提高了效率。

图4显示,改革效应在各生产力四分位数中表现出明显的规律;最底层的四分位数的耕地面积急剧减少,而前两个四分位数的耕地面积则相应增加。


在图5中,作者分别绘制了四个生产力分位数改革效应发生前后的变化情况,与图4的结果基本一致。

除了耕地数量,作者还考察了改革是否对租赁活动产生异质性影响。租赁活动的模式也与先前关于土地重新分配的证据一致。如图6所示,在RLCL之后,租地行为的增加主要集中在分布在最高四分位数的家庭中,生产率水平低的家庭租地行为没有显著增加。此外,图7中按照生产率四分位数对租地行为进行了细分。这些结果表明,在改革前后,较低四分位数的土地租赁行为没有显著变化;但在改革实施后的一段时间内,较高两个四分位数的土地租赁行为发生了较大的显著变化。

4.对机器使用和劳动力投入的影响

另外,在生产力分布的较高四分位数中,作者没有发现显著的证据表明农业资本和机器使用这两种资本措施中任何一种措施的增加是对土地增加的补充。然而在最高的四分位数中,雇佣劳动的使用显著增加(表4第3列)。


改革后耕地对价格变动的反应

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土地改革不仅可以在静态意义上纠正土地分配,而且可以提高土地分配对生产力冲击的反应能力。文中将(不同作物之间的)价格变化视为一种特殊类型的冲击。研究发现,改革后有更多的跨作物重新分配,这也说明土地改革可能提高了农民对这种冲击的反应能力。在表7中,被解释变量对经济作物种植土地的衡量。1列和第2列中的因变量是各作物耕地数量的反双曲正弦函数,而在第3列和第4列中,它是各作物耕地的0-1变量(种植该作物为1,否则为0)。在基准结果估计(第1列)和工具变量估计(第2列)中,在改革实施后的年份里,改革会导致该作物价格变化为正的地区有更多的特定作物的耕地。在基准模型估计中,一种作物的价格指数增加一个标准差(0.45),对应的是改革后家庭分配给该作物的面积相对于改革前增加2.7%在第3列中,对应于作物价格的一个标准差变化,任何土地用于该作物生产的概率增加了1.4%2列和第4列显示,当作者使用美国作物价格作为中国价格的工具变量时,对价格的反应幅度更高,这些估计在10%或更高的水平上显著。

表7

结论

06


论文探讨了产权制度对农地有效配置的重要性。通过利用中国实施租赁权正式化的中央改革的省级差异,作者能够评估农村土地改革的影响。研究发现,改革增加了租赁交易,并导致农业产出增加8%。结果表明,这种增长是由土地从生产力较低的农民向生产力较高的农民的大量重新分配所驱动。


在许多发展中国家,人们仍然十分强调公有制的土地结构,或强调旨在实现农民之间平等分配土地的政策,而不是强调允许在土地市场上自由交换。那么本文的研究表明,家庭不能以非正式的方式完全解决承包问题,对交换权的法律保护对于包括土地和劳动力在内的资源的有效配置非常重要。作者留待今后研究的一个重要的相关问题是伴随着这种制度变化的效率和公平之间的潜在权衡。




 Abstract 

This article examines the impact of a property rights reform in rural China that allowedfarmers to lease out their land. We find the reform led to increases in landrental activity in rural households. Our results indicate that theformalization of leasing rights resulted in a redistribution of land towardmore-productive farmers. Consequently, output and aggregate productivityincreased by 8% and 10%⁠, respectively. We also find that the reform increasedthe responsiveness of land allocation across crops to changes in crop prices.

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本期小编:张晓明





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