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试点制,你知多少?

推文人 | 刘双双 
原文信息:Shilin Zheng, Zhaochen Li. Pilot governance and the rise of China's innovation[J]. China Economic Review,2020,63.
 
图片来源:推文作者根据原文内容绘制
 
一、背景介绍
 
中国试点治理的影子可以追溯到公元前169年的屯田制,它是一种鼓励地方政府和个人进行改革探索和试验,中央政府观察到地方成功做法,再在基准地方试验基础上进行扩大试点,并不断推广的渐进式改革过程。从屯田制、王安石瑾县试验、土改、小岗村农村承包责任制、乡镇企业发展、国有企业改革、开发区设立等都能看观察到试点制的改革逻辑。
 
20世纪70年代,北京中关村地区形成了一种独特的二元结构:北京大学、清华大学、中科院等高校和科研机构林立,但是高校和科研机构内存在大量的科技人才和成果,并没有促进中关村地区的发展。中关村周边还是一片农村,技术水平却十分落后,二者之间缺乏相互促进的机制。1979年,中国科学院物理所研究员陈春先访问美国之后,观察到了美国硅谷和波士顿的成功,开始建议北京市政府成立“技术创新扩散区”。于是,陈春先和一批科研人员率先采用自主经营的模式进行高技术企业创业,并得到了海淀区四季青乡政府的支持。
 
陈春先的试验后来遭遇传统势力的强烈反对,差一点改革试验就被保守势力所扼杀。但是中央领导胡启立无意中发现了陈春先的改革试验,并最终得到了邓小平等中央领导的支持,使得中关村试验成为中国高新区改革的思想源泉。截止1986年,中关村地区已成立包括四通、联想、科海、方正等近100家民营科技公司,逐渐形成了全国著名的“中关村电子一条街”。
 
1988年,国务院批准了《北京市新技术产业开发试验区暂行条例》,在中关村设立了第一个国家级高新技术产业开发试验区。此后,中央政府将中关村的这些成功的试点经验加以推广,并将其应用到其他拥有更多高校等人才密集的城市,以此来提升我国的自主创新水平。
 
中关村的基准试验并没有一下子推广到全国,而是通过不断的城市试点,推广到全国。1991年,首批26个拥有高新区的城市被确定复制试点经验,包括西安、成都、武汉等城市。这些城市代表了许多像中关村这样的大学,但它们在将科研成果转化为产业创新方面面临困难。1992年,国务院批准在宝鸡、绵阳、青岛等25个城市建立第二批高新区。在这第二批城市中,考虑到区域间的平衡,科技部批准了西部地区一批中等城市建立高新区。批准设立高新区的51个城市中,有12个位于西部地区,这些城市在经济发展和开放程度上普遍落后于东部沿海城市。1992年以后,一批新的高新区又相继成立。截止2010年高新区已经达到了83家。高新区试点在全国已经呈现出“星星之火可以燎原”的态势。
 
2010年,中国的高新区数量达到83个,图1显示了它们的分布情况
 
图1 试点制的地理版图扩张
 
作者根据中关村试验的试点推广的史料,认为所谓试点制是指一个原始创新的改革思想,先在某一点上试验突破,并获得了成功,然后该试验被中央政府观察到,并进行提炼和总结,形成一套改革方案和举措,在局部地区进行复制试点,最后逐步推向全国的渐进式改革路线或模式。中国具有试点制治理的天然土壤,中国幅员辽阔,地区地貌异常复杂,这就造成了无论风俗文化还是地区发展差异都很大。一方面,地方局部丰富的探索试验为中央政府提供了改革思想,提供了自下而上的改革可选样板;另一方面,中央政府的集中统一领导有利于考察和借鉴地方试验的优秀政策措施,在更大范围实行自上而下的试点推广。
 
改革开放以来,中国创新水平实现了跨越式发展,从一个专利落后国家,成为世界专利第一大国。2019年,中国在全球创新指数(GII)排名上升到第14名。通过中关村试验的大范围试点和推广,高新技术开发区成为中国自主创新的重要基地,诞生了一批批具有世界影响的高技术企业,高新区增加值对中国GDP贡献超过了8%。为此,本文试图用高新区试点来解释中国创新的跨越式奇迹。
 
二、理论框架
 
试点治理模式的框架如图4所示,可概括为三个步骤:①每个城市在治理过程中进行自发探索和试验。一旦一个城市成功地进行了试验,并且中央政府分析了试验取得的经验,中央政府就会把这个城市作为试点标杆城市,比如北京的中关村。这是一个自下而上的过程。②然后,中央政府根据具体的目标和战略,在一组城市复制具体的试点经验。这是一个自上而下的过程。③综合考虑试点复制城市的效果和其他城市的情况,进一步扩大复制城市的范围。这是向全国范围内推广的过程。
 
图2 试点制的理论模型
 
可用如下模型(a)表示试点治理创新产出(试点创新综合产出):
 
中央政府实施试点制的过程就是净创新产出最大化的过程。通过试点制治理,可以在全国范围内实现更高的净创新产出。各地区的独立探索提供了不同政策措施的样本。中央政府可以研究和借鉴成功经验,从而选择更适合推广的城市,从而更容易在国家治理层面取得成功。
 
三、数据说明
 
城市创新与经济发展数据集
 
本文对我国334个地市级城市进行了实证分析。这个数据库包含每个城市的创新和经济发展的指标,包括专利(发明专利申请、发明专利授权和实用新型专利)、国内生产总值、人口和大学生数量。专利数据来自中国国家知识产权局(SIPO)1984年至2010年收集的数据。从中国城市统计年鉴中获得每个城市1984年至2010年的经济发展数据包括GDP、人口、大学生数量、FDI(外商直接投资)和工业企业数量。此外,还从国家统计局获得了按东、中、西划分的省会城市、沿海城市、36个大城市、70个大城市和地区的名单。
 
该数据集提供了每个城市的表现和特征。这些指标见表1。
 
表1 基本统计数据
 
开发区数据集
 
从火炬高技术产业发展中心和中国科学技术部(MST)获得了1988-2010年间的高新区位置和建立时间的数据。根据国家发改委发布的《中国开发区目录(2006)》,获得了2006年以前所有开发区的类型、位置和建成时间。然后,从中国开发区协会获得开发区信息,并将名单更新至2010年。图1显示了高新区试点复制城市在中国地理上的位置和演变。实验组为高新区试点城市,包括试点标杆城市和复制试点城市,其他城市为对照组。此外,所有其他类型的开发区,如经济技术开发区和自由贸易区的影响都进行了控制。为此,从国家发改委和中国开发区协会汇总了各个类型开发区的建设时间和地点。
 
四、基本模型
 
本文使用DID模型对实验组和对照组进行了比较,评估了高新区试点制对城市创新的影响,模型如下:
 
 
其中,i 和 t分别代表城市和年份。变量Yit代表城市i在t年的创新表现,通过发明专利申请数量的对数来衡量。Treati是个0-1虚拟变量,1代表有高新区试点基准城市和复制城市(以下称为试点城市),否则为0。Postt是个年份0-1变量,1代表某年国家高新区已建立,0代表没有。一组变量Xit代表滞后一期的GDP、人口和人力资本,以此来控制经济和社会因素的影响。变量 δt和 ηi分别代表年份固定效应和城市固定效应。系数β代表高新区试点对城市创新的影响。
 
考虑到高新区成立前地方政府的准备和努力,采用Applyt控制城市的申请准备。Applyt是一个虚拟变量,1代表成立前的1年或2年申请准备;否则为0。同时,控制了省级高新区和其他类型开发区可能产生的影响。Treati s是一个虚拟变量,包含省级高新区的地区为1;否则为0。Posti s也是一个虚拟变量,包含省级高新区的年份为1;否则为0。Othersit衡量所有其他类型开发区的数量。
 
五、实证结果
 
表2 试点制对城市创新的主要影响结果
 
表2给出了模型的基准结果。从左起,第(1)列结果表明,试点城市在创新方面的表现优于非试点城市。第(2)列的结果表明,地方政府为申请高新区试点而准备的创新产出显著提高了89.4%,但这低于高新区试点的系数。地方政府必须提前准备向中国科技部申请高新区,并在1-2年前展示其创新绩效。此外,在第(3)列中控制了省级试点。这些估计表明,省级高新区也显著增加了试点城市的发明专利申请量,幅度为48.7%,低于全国高新区的系数。第(4)列进一步控制了其他类型的开发区的可能影响,结果表明其他类型开发区的影响系数比国家级和省级高新区的影响小。最后,在第(5)栏中增加了对滞后的地区GDP、教育和人口的控制,以反映区域经济和社会发展对创新的影响。估计结果稳健,表明高新区试点促进了城市创新产出,显著增加了发明专利申请量。
 
接下来,本文又进行了两组稳健性检验。首先,通过人均专利、专利质量、发明专利授权、实用新型专利等不同变量进行检验。接下来,通过改变不同控制组、倾向得分匹配(PSM)、工具变量(IV)等方法进行检验。估计结果表现出很强的稳健性。
 
之后,本文还进行了动态效应分析和异质性分析。
 
六、机制分析
 
产学研合作效应
 
由于高新区一般地处人力资本丰富的地区,能够形成产学研合作关系,减少高校与企业之间的信息不对称,降低高校科技成果转化成本。高校培养的高学历人才为高新技术企业提供了优质的人力资本资源,反过来又促进了城市创新的产出。表3结果如下:
 
第(1)列将试点复制城市与北京(试点标杆城市)之间的大学数量差距作为交互项,表明与试点标杆城市的智力资源更接近的试点复制城市的效应更强。第(2)列引入了高新区试点城市与高校数量的交互项,系数显著正相关,说明产学研合作促进了高新区试点城市的创新产出。第(3)列加入了985高校数量的交互项,系数大于第(2)列,说明985高校在产学研合作中的作用更大。
 
表3产学研合作效应
 
洼地效应
 
高新区的优惠政策可以降低企业的经营成本,吸引更多的企业聚集在同一地区,形成洼地效应。
 
结果如表4所示:
 
第(1)列表明高新区的建立显著提高了企业数量,第(2)列表明企业数量显著增加了发明专利数量。这些结果也印证了前面的理论分析,从而进一步印证了中央和地方政府加大优惠试点政策力度,将带来更好的净创新产出。其次,对FDI的渠道进行了检验。研究结果表明,高新区的FDI并没有增加,也没有显著提升发明专利申请量;但是,经济技术开发区吸引了更多的FDI并提升了专利数量。经济技术开发区的目标是开放和利用外国直接投资,而高新区更多表现为促进自主创新。
表4 低地效应
 
溢出效应
 
高新区可能会对周边城市产生溢出效应,从而带动地区创新的整体提升。本部分以试点城市的相邻城市为研究对象,考察了高新区的溢出效应。表10的A组给出了相邻城市的结果。表5的第(1)列显示,与高新区试点城市相邻的城市的发明专利申请量明显高于非试点城市。(2)、(3)列结果显示,溢出效应使省内相邻城市的发明专利申请量增加了24.9%,而对省外相邻城市的溢出效应并不显著。第(4)-(6)列将企业数量作为因变量的结果表明,相邻城市显著增加了企业聚集。省内相邻的企业数量增加11.3%,而省外相邻城市未显著增加。这一结果表明,试点的建立可以带动周边地区的发展,然而这种溢出效应受到行政区划的限制,只存在于同省之内。
 
表5 溢出效应
 
在B组第(1)和(2)列结果表明:拥有高质量高校的非高新区试点城市更倾向于从溢出效应中获益。第(3)列考察了非试点城市的工业比重,结果表明,工业比重较高的城市能获得较强的溢出效应。第(4)-(6)列中企业数量的结果表明,高校对企业数量的溢出效应具有负向影响。企业数量的外溢效应与产业比重有关,而在大学数量较多的城市,这一比例可能较低。在第(6)列中,工业占比较高的城市确实可以获得更强的企业数量溢出效应。因此,高新区试点的溢出效应不仅与地理因素和行政区划有关,还取决于试点城市和非试点城市的特点和联系。
 
七、结论
 
中国高新区设立的成功,离不开最初陈春先等一批科学家在中关村进行“技术转移创业”的大胆试验,也离不开中央政府和国家领导人捕捉到中关村试验的成功,并向其他城市的试点推广。中国一系列的改革成功都能看到试点制的影子。根据对高新区试点案例,主要实证发现如下:
 
(1)高新区试点显著提高了试点城市的创新,且试点城市的人力资本水平越高,提升作用越强。
 
(2)高新区试点通过政策洼地促进了创业和企业集聚,从而显著提升了试点城市的创新,而通过吸引外资对创新的影响不显著。
 
(3)高新区显著促进了试点周边城市的创新,且周边城市的人力资本水平与工业比重越高,促进作用越强。
 
因此,试点制治理有助于理解和解释中国创新的崛起。在从计划经济向市场经济转型的过程中,大规模改革和“休克疗法”极容易触及既得利益者,面临着重重阻隔,很难成功。在中国,中央政府控制着人事权力,而地方政府经济相对分权(Li&Zhou, 2005;Xu, 2011)。这种基础性制度激励着地方官员为了地方经济发展敢于进行大胆的改革试验和探索,而中央政府更愿意积极寻找地方改革的先进试验,并将成功经验向全国不断试点推广。
 
试点制渐渐成为中国进行推动改革的重要方法论。但是目前试点制的重要性往往被经济学文献所忽略。因而,本文以高新区试点作为突破口,研究试点制对中国创新影响的解释。本文研究会引起人们对试点制治理的重视,它不仅会激励地方政府进行改革的大胆探索,也会激励中央政府扩大“点”的成功向全国各地推广复制。
 
推文作者寄语:原文作者对主要结果的因变量进行调整和转换的稳健性检验,其次,为消除外生性进行了试点邻近城市的稳健性检验。此外还有以城市为特征匹配的PSM-DID结果和IV检验。并对大中小不同规模试点,东中西不同地区试点,三次改革时间试点城市分别进行了详细的异质性检验,详情可参见原文。
 
推文作者介绍:刘双双,根特大学性别与家庭社会学博士,喜欢研究女性、性别、婚姻等有趣的社会学与经济学文章。欢迎交流~~~ 邮箱:qingbei.shuang@qq.com
 
Abstract
 
This paper provides empirical evidence for the significant role of pilot governance for the rise of innovation in China. Using patent data of Chinese cities between 1984 and 2010, the high-tech industrial development zone (HIDZ) pilot governance effect on innovation was examined. The results show that HIDZ pilot governance significantly improved the innovation output of cities. Furthermore, pilot governance was found to promote enterprise-university-research cooperations and attract an increasing number of enterprises to gather in HIDZs, which results in increasing innovation for pilot cities. Moreover, the HIDZ pilot governance conveys spillover effects to neighboring cities. This paper provides evidence to a growing body of theoretical literature, further emphasizing the role of pilot governance for promoting the development of local innovation.
 



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