推文人 | 陈怡心

随着生态环境问题日益突出，各界对于环境保护和治理的重视程度不断增加。习近平在18日召开的全国生态环境保护大会上再次强调构建生态文明体系，提出要自觉把经济社会发展同生态文明建设统筹起来，加大力度推进生态文明建设、解决生态环境问题，坚决打好污染防治攻坚战，推动我国生态文明建设迈上新台阶。加快推进生态文明顶层设计和制度体系建设是生态文明建设至关重要的一环，如何通过制度设计发挥政府环境治理中的主导作用、增强地方政府的环境治理激励是备受关注的话题，生态转移支付作为一种新的环境治理财政工具被提出和广泛研究。生态转移支付是建立在生态环境价值基础上基于生态环境保护成本和受益对等原则而形成的一种政府间财政性补偿机制，目的在于解决生态环境领域长期存在的正外部性激励不足和负外部性约束无力问题。目前国外学者对生态转移支付做了较多研究，主要集中在生态转移支付的理论框架、实施效果和实践模式方面的研究。本次推文对国外关于生态转移支付的研究进展进行了简要梳理和介绍。

 

一、生态转移支付理论研究进展

 

转移支付制度是实现财政收入在各级政府和地区间再分配的有效途径，有助于实现财政平等原则。在财政分权体制下，地方政府承担了大量事权，负责当地公共商品和社会服务的供给，转移支付可以为其履行职能提供充足的资金来源；各地发展水平不同，政府收入存在差异，转移支付可以调节地区间的财力不平衡；对于存在正外部性的公共商品和服务，如健康和教育，转移支付可以为其溢出效应提供补偿，弥补公共商品和服务的成本。生态保护是一种公共商品和服务，由于存在空间外部性和溢出效应，如果地方政府提供公共商品和服务却得不到补偿，这将造成公共商品供应的减少。依据财政联邦制理论，地方政府最了解当地的生态资源保护和发展情况，为了有效利用分权决策的优势，需要通过转移支付给予地方激励。生态转移支付是一种政府间的转移支付制度，将生态指标纳入财政资金分配标准，实现财政资金在不同政府层级中合理分配，以补偿地方政府因实施生态保护付出的成本，将外部性内部化。从转移支付的方式来看，转移支付主要分为一般转移支付和专项转移支付。就生态转移支付来讲，不同的国家采取的形式各有不同，有的国家以一般转移支付为主，比如巴西和葡萄牙，有的国家倾向于使用专项转移支付，如德国。Surender Kumar和Shunsuke Managi认为，专项拨款更适用于治理行为，一次性转移支付更适用于预防活动。生态转移支付的分配方法中，公式指标法是最常用的分配方法。在巴西，其ICMS税收收入的25%由各州运用公式法进行分配，公式中含有生态指标。在葡萄牙，《地方财政法》规定其一般市政基金（FGM）分配时基于公式计算，公式含有区域面积、人口数量和保护区面积等指标。

 

对于生态转移支付的实施效果，现有文献主要从生态效益、成本效率和分配效应三个角度考量。

 

在生态效益方面：生态转移支付不仅仅有补偿功能，更能激励地方政府积极实施生态保护，建立更多的自然保护区，产生良好生态效益。以巴西ICMS-E为例，Ring（2008a）认为ICMS-E有效激励地方政府建立新的保护区，并提升当地环境管理水平和质量。数据显示，自1991年ICMS-E实施以来，巴西巴拉那州的保护区总面积上升了164.5%。N.Droste et al（2015）通过分析20年的面板数据，发现ICME-E的实施与更高的平均保护区面积有显著正相关关系。这在对其他地区的研究中也得到证明，Santo et al（2012）表示，葡萄牙的生态转移支付大多流向了拥有大量生态保护区的地区，并且成为地方保持和增加生态保护区面积的激励措施。

 

在成本效率方面：除了生态效益，成本效率也是生态保护措施的要求。政策的成本有效性体现在与其他政策相比以更低的成本实现相同的目标或以相同的成本得到更大的产出。建立和实施生态转移支付的成本相对较低，因为生态转移支付利用现有的政策工具，只是在现行的分配制度上做出调整，引入生态指标，不需要花费额外的实施和管理成本，比制定新的法律来补偿生物多样性保护的成本更有效。当然，生态转移支付政策的成本取决于其选取的指标和监测过程，如只是基于保护区的面积等数量指标，这些数据容易获得，政策成本较低。但Barton et al（2011）认为如果纳入质量指标，比如生态保护区类型等，生态转移支付将更有效率。May et al（2013）分析ICMS-E的分配收入和转换土地用途的机会成本发现建立生态保护区获得转移支付是地方政府更大的收入来源。各地政府为了实现更多的财政收入进行标尺竞争，带来环境保护质量和数量的提升，生态转移支付绩效导向的分配方式有助于实现成本有效性。

 

在分配效应方面：生态转移支付作为政府间财政管理的一个组成部分，是对已有的公共资金在不同地区再分配，其分配效应很大程度上取决于生态转移支付的预算是怎样产生的。地区间的分配效应结果很复杂。由于巴西生态转移支付来源于ICMS收入中的固定比例，其对不同地区间的资金分配产生重大影响，在米纳斯吉拉斯州（Minas Gerais），ICMS-E增加了最穷的地区的分配收益。葡萄牙的转移支付制度引入生态指标后，对不同地区产生了显著的分配效应。转移支付数额与各地设立保护区的面积密切相关，转移支付使得生态保护做得更好的地区收益。对土地使用者来说，生态转移支付激励地方政府进行生态保护和管理，限制土地的用途，会对土地使用者的收入产生影响。

 

二、生态转移支付政策实践进展

 

生态转移支付作为一种新型的环境财政治理工具，在生态保护和环境治理领域发挥着重要作用，许多国家在财政制度的改革过程中，为更好实现可持续发展的目标，尝试建立生态转移支付制度，并取得较好的效果，国外文献主要对巴西、印度尼西亚、印度、德国、葡萄牙、法国和波兰等国家的生态转移支付制度实践模式进行研究，其中对于巴西、德国和葡萄牙的研究较多。

 

巴西最早实施生态转移支付制度。巴西联邦各州的收入主要来自于增值税（ICMS），各州需将收入的25%按照一定的标准返还给市政府，各州有一定的自主分配权，可依据本州的法律将其中的25%（即总数的6.75%）自行分配。1991年巴拉那州（Paraná）为了奖励市级政府在保护生态环境方面做出的贡献，开始在财政资金再分配时考量生态指数，给拥有自然保护区的政府多转移一部分税收收入。巴拉那州（Paraná）将ICMS收入的5%依据各市环保表现按比例再分配，一半（2.5%）用于奖励有生态保护区的市级政府，另一半（2.5%）奖励有流域保护区的市级政府。ICMS收入的再分配是以生态指数（EIi ）为标准。EIi为某市城市保护因子（Municipal Conservation Factor MCF）占州保护因子（SCF）的比例，其中SCF为各州MCF的总和。MCF由该市保护区（CUs）面积占该市总面积的比例按照质量因子加权后得出。MCF由数量指标和质量指标两个部分组成。数量指标是指县内市级保护区面积占该县总面积的比重，质量指标基于一系列变量评价了保护区的质量，包括生物质量、保护区的水源质量、规划实施和维护的质量、该保护区（CU）在区域生态系统中的重要性和合法性。每个保护区（CU）的质量由区域IAP官员评估，用于计算加权数量比率。目前，巴西大部分州使用的衡量方法都是建立在巴拉纳州该方法的基础上，巴西一半以上的州已采用该生态转移支付制度（ICMS-E）。ICMS-E对地方政府进行生态保护有很强的激励作用，越来越多的地方建立保护区并接受生态转移支付。

 

德国为激励地方更好的履行生态公共职能，采取间接和直接两种方法将生态保护纳入州到地方转移支付的考虑范围。间接方法是将土地面积指标纳入转移支付金额计算。郊区往往人口密度低，但农林用地比例较高，珍稀物种和栖息地较多，更多的承担环境保护、农业种植、水源供应等公共生态职能，因而将区域面积纳入考量能更好的实现财政均衡。目前，大多数州已经使区域面积指标，有的州将其纳入一次性转移支付的计算，有的州是作为专项补助。直接方法体现为在财力分配时直接考虑地方的生态职能，主要有三种形式：一是在财力分配时考量生态职能，提前安排出一定的款项用作生态目的；二是在确定一次性转移支付时将生态职能纳入财政需求的计算基础。三是通过条件拨款形式，明确指定资金的用途，这种方法用的最多。

 

葡萄牙于2007年在新《地方财政法》中增加了的转移支付方案，葡萄牙成为欧盟中第一个在中央到地方财政再分配时考量欧盟Natura 2000自然保护网络（Natura 2000 sites）和其他国家生态保护区的国家。新《地方财政法》的第六条，提出建立有助于促进经济发展、环境保护和社会福利的财政制度，以促进地方可持续发展。新《地方财政法》引入积极的生态歧视，将欧盟Natura 2000自然保护网络（Natura 2000 sites）和其他国家生态保护区作为财政分配的衡量依据，建立起有效的生态转移支付机制。50%的财政平衡基金（FEF）被归为一般市政基金（FGM），生态指标主要通过影响一般市政基金（FGM），从而改变财政资金分配。一般市政基金（FGM）中，5%会平等分配给各地方政府，65%按人口密度、旅馆和露营地进行分配，而剩下的30%会根据保护区面积所占比例分配。在保护区面积低于70%的地区，25%的FGM根据地区面积加权分配，5%根据保护区面积加权分配；在保护区面积超过70%的地区，比例变为20%和10%。但其转移支付的分配标准只纳入了保护区面积这一数量指标，未考量质量因素。葡萄牙的生态转移支付为一般转移支付，即地方政府获得中央的一次性转移支付，并可以自主决定资金的使用范围和使用方式。

 

三、研究启示

 

通过文献梳理可知，生态转移支付作为一种将生态环境指标纳入转移支付资金分配标准的转移支付方式，在生态环境保护方面发挥着越来越重要的作用，能较好的解决生态保护收益外溢问题，实现成本收益匹配，协调政府间生态保护关系，激励地方实行生态治理。国外对生态转移支付较早进行了研究和实践，而我国关于生态转移支付的研究刚刚起步。本文通过梳理国外生态转移支付研究进展，并结合国内的研究现状，认为可在以下方面进一步研究和探索：第一，生态转移支付的实施效果的实证研究，考察我国现有生态转移支付制度的绩效，发掘实施过程中的问题；第二，生态转移支付的制度完善和指标设计，尤其是横向生态转移支付制度的设计，建立纵横交错的生态转移支付体系；第三，进一步研究生态转移支付的激励约束机制，特别是考虑生态转移支付的空间效应，以更好地实现政府间协同治理。

 

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