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晋升阶梯还是政治诅咒?

——意外的土地财政收入对官员晋升的影响研究

推文人 |  余锦亮

原文信息:Chen, T., & Kung, K. S. (2016). Do land revenue windfalls create a political resource curse? evidence from china . Journal of Development Economics, 123, 86-106.

目前学术界逐渐形成了如下一个共识:那就是意料之外的收入并不总是对社会有利的。关于自然资源诅咒的研究已经非常成熟,近年来,关于财政资源影响的文献也逐渐兴起,例如Brollo等2014年发表在AER上的文章就明确指出来自上级额外的转移支付会导致规模更大的腐败和数量更多的低素质官员。

对于我国省以下地方政府而言,庞大的土地出让金收入也是其一大笔“意外之财”,这笔意外之财是否有助于当地官员的职位晋升?土地收入的存在是否扭曲了中国30多年来的以GDP为主要考核指标的官员晋升机制?作者利用1999-2008年中国县级面板数据,对上述问题进行了细致的实证检验。除了研究视角之外,这篇文章在工具变量构建、机制检验等方面也有许多值得学习借鉴的地方。

作者利用县委书记职位变动作为县级领导官员职位变动的衡量指标,职位变动主要有升迁、平调、留任、退休和离职五类。在基础回归部分,作者采用两种方式对官员流动变量进行了处理:(1)将升迁赋值为3,平调和留任赋值为2,退休赋值为1,离职赋值为0;(2)将升迁赋值为1,其他赋值为0。基础回归的计量模型公式如(1)式所示:

   

除了土地出让金、GDP增长率以及这两个变量的交乘,作者还对人口规模和税收收入等宏观变量以及官员年龄、出生地等微观个体变量进行了控制。回归结果如表1所示。从表中可以得到以下几点启示:第一,与GDP增长率一样,土地出让金与县级官员的晋升之间确实存在显著的正向相关关系;第二,在纳入官员个体特征以及个体固定效应后,GDP增长率的系数不在显著,这从侧面说明GDP增长率在一定程度上能够反映了官员的能力,而土地出让金则不尽然;第三,GDP增长率与土地出让金交乘项的系数显著为负,说明土地出让金规模越大,GDP增长率对县级官员晋升的正向作用就越小,这也意味着意料之外的土地出让收入扭曲了GDP为主要考核指标的官员晋升机制。而二值回归的相似的回归系数也表明土地出让金的作用主要是由官员是否晋升之间的差异导致的,而非由于平调和留任与退休或与离职之间的差异导致的。

但是基础回归的模型无法充分考虑县委书记对升迁的渴望程度,并且官员职位变动也可能对土地出让金产生影响,例如在考核决定升迁的前一年,官员有激励最大化土地出地出让金收入。这些内生性因素都会导致基础回归的系数估计出现偏差。为了解决这一问题,作者分别从土地出让金的供给和需求两个层次构建工具变量:就供给层面而言,由于从在建筑设计上而言,只有在坡度小于15度的地方才能保证房屋、工厂等建设的安全性。因而作者利用美国地理信息服务的数字高程模型,将每个县城划分为许多90平方米大小的方格,如果该方格内坡度大于15度,则赋值为1(处于水域的方格也设为1),据此得到每个县城坡度大于15度的方格所占比重。将其与利息率进行交乘作为第一个工具变量。此外,为了保证IV估计策略的有效性,作者还引入了省会城市房价变量。据此进行IV估计,结果与基础回归大致相同。

那么,是什么原因导致土地出让金对GDP考核机制产生扭曲呢?作者在机制检验部分主要提出了两种可能的机制并进行了检验。

第一,“政绩信号说”。通过将城市建设支出、土地开发支出等六类财政支出以及县级官员规模对土地出让金进行回归。结果如表2所示。可以看出土地出让金显著提高了城市建设支出和土地开发支出,其中城市建设支出也包含了预算外的大型项目支出(例如大型广场和公园建设),因而结合现实和回归结果可以发现,县级领导将土地出让金大量的用于大型基建等形象工程的建设,这不仅可以使得其政绩为市级领导所亲见,并且这些工程也可能为市级领导的晋升提供了便利。为了进一步解释“形象工程”建设与官员升迁之间的关系,作者进一步探讨了官员任期与城市建设支出和土地开发支出之间的关系,因而作者将官员在任年数(及二次项)与土地出让金进行交乘,回归发现这两项政绩支出在任期第四年的时候达到顶峰,恰好是一届任满的前一年,也是展示其政绩以获得提拔的最好时机。

第二,腐败。关于腐败,作者也采用了一个十分巧妙的办法进行实证检验。作者将样本期间内省市官员因腐败而落马的变量与土地出让金收入进行交乘,并将其对官员职位变动变量、城市建设支出和官员数量变量进行回归,实证结果如表3所示。可以看出,(1)—(8)列中交乘项的系数显著为负,说明在在有省市官员因腐败而落马年份,土地出让金对官员升迁的作用显著下降,这也就从反面证实了存在县级官员利用土地出让金想上级进行“贿赂”的现象。

本文在中国的政治经济背景下,对土地出让金这笔地方政府的“意外之财”对官员的升迁,以及对现有GDP考核机制的影响进行了实证检验,结果发现,县级官员主要通过利用土地出让金进行政绩工程建设和“贿赂上级官员”获得了升迁,这种升迁机制的存在也极大扭曲了长久以来的以GDP增长为主要考核指标的官员晋升机制。作者在论述过程中对于工具变量的选择和设计,内定现象的排除以及机制检验当中对腐败现象的考察和论证都非常值得学习和借鉴。

Abstract: By analyzing a panel on the political turnovers of 4390 county leaders in China during 1999–2008, we find that the revenue windfalls accrued to these officials from land sales have undermined the effectiveness of the promotion system for government officials. Instead of rewarding efforts made to boost GDP growth, promotion is positively correlated with signaling efforts, and with corruption. The robust positive relationship between land revenue windfalls and political turnover, or specifically promotion, suggests that those who are politically connected to their superiors and those beyond the prime age for promotion are the primary beneficiaries. The case for corruption is substantiated by the evidence inferred from anti-corruption crackdowns, which reveals that the additional effect of land revenue on political turnover and size of bureaucracy (a proxy for corruption) decreases significantly in crackdowns but that land revenue has no effect on city construction expenditure (a proxy for signaling).

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