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哈耶克、本地信息与制高点:中国的国企下放

 
推文人 | 王贝贝
 
原文信息
 
Zhangkai Huang,Lixing Li,Guangrong Ma,Lixin Xu. Hayek, Local Information, and Commanding Heights: Decentralizing State-Owned Enterprises in China. American Economics Review, 2017,8:2455-78.
 
题外话
 
这篇文章由北大清华人大的三位青年经济学者等共同合作撰写,并且发表在经济学国际顶级期刊《美国经济评论》最新一期上。国内年轻博士能有如此成果,实在令人景仰。这篇文章也是AER上为数不多的有关中国的研究,一经接受即被引爆票圈。然而几个公共号还未有文献详细内容的相关推文,所以笔者渴望一睹真容,尝试阅读这篇大作。
 
前言
 
哈耶克(1945)认为本地信息是理解经济体制效率的关键因素,也是决定生产集中还是分散的关键因素。作者用中国国企下放(decentralizing of SOE)的经验证据证实了哈耶克的观点。当国企与政府的距离更长时,更可能被下放。并且当交流成本增加、企业绩效异质性越大时,这种作用越明显。然而,当中央政府出于“占据经济制高点”的考虑时,位于战略性行业中的国企的这种作用不再存在。另外,作者也考察了另一种基于代理成本的可能解释,但未发现有明显的证据支持。
 
选题背景
 
在计划经济蓬勃发展时期,一度有学者认为计划经济能够实现与资本主义同样的生产效率(萨缪尔森,1973),但苏联却以解体告终。学界对于资本主义比计划体制更有效率的原因主要有两种观点,一种认为资本主义对私有产权的保护赋予人们更强的生产积极性;另一种来自哈耶克的观点认为效率源于对本地特有信息的有效利用。支持第一种观点的文献早已卷帙浩繁(Megginson and Netter, 2001; Djankov and Murrell, 2002; Estrin et al., 2009),而对于第二种哈耶克的观点却缺乏相应的实证探索。
 
于是,本文作者使用中国90年代“抓大放小”中国企下放的经验证据,来考察本地信息究竟对效率提升有无影响。国企下放被定义为,国企的控制政府由上一级移交给下一级政府。类似于金融市场信息不对称的刻画(Coval and Moskowitz, 1999),本地信息的可获得性可以用国企距离控制政府的距离来表示。政府距离所控制的国企越远,越缺乏对于企业自身信息的直接观察。
 
哈耶克(1945)认为政府与所控国企距离更远,将控制权下放到下级距离近的政府就越有效率,因为可以更好地利用本地信息。并且,企业绩效异质性越强,本地信息就越重要,距离远的国企就越应该下放。更进一步地,交流成本能弱化距离对本地信息获取的困难。政府与国企交流成本越小,政府就越容易得知国企的经营状况,下放就变得并不必要。
 
哈耶克的观点并不代表国企总应该被下放以充分利用本地信息。这个问题面临着集中国企从而充分利用正外部性,和下放国企从而充分利用本地信息之间的权衡。更重要的是,中央政府可能还会出于控制经济“命脉”,控制核心产业的目的,也就是列宁(1922)所说的,占据经济“制高点”。
 
确实,“制高点”在现实状况下非常常见,哪怕在发达国家当中。政府可能出于“战略”考虑,控制国防、钢铁、铁路、船舶、公用事业、通信等战略行业。在这些行业中,政府很可能并非想最大化利用本地信息,而是实现对经济“制高点”控制的目的。故而,战略性行业中,距离与国企下放的关系将趋于微弱。
 
研究思路与方法
 
作者利用中国国企下放的经验事实为上述假说提供了证据支持。与哈耶克的观点一样,国企距离控制政府越远,越容易被下放,并且企业绩效异质性越强、交流成本越大,这种作用越明显。另外,战略性行业中这种作用趋向消失,印证了“制高点”的猜测。
 
关于本文核心结论,距离越远越可能被下放,作者进行了一系列稳健性检验。首先,为了排除是距离经济中心而非控制政府的干扰,作者将距离替换为距经济中心距离,做了安慰剂检验。其次,为了克服距离所可能的内生性,作者使用三线建设经历作为距离的工具变量,用工具变量法再次回归。
 
另外,作者也考虑了与之相关的其他两种解释。第一种解释是监督代理假说,认为距离带来的下放只是源自于监管政府的寻租行为。这种解释虽然同样给出距离越远越可能被下放的推论,但却不能解释企业绩效异质性对其作用有所增强。并且,寻租环境与距离下放之间并不显著的关系,也并不支持监督代理假说。事实上,90年代中期国企下放目的是为了改善国企绩效,而非代理假说所言的政府寻租。
 
第二种解释是当地政府俘获假说,认为国企下放是由下级政府游说的结果。距离下级政府越近,下级政府越有动力游说上层将国企下放给它们。但是,这种解释也意味着租金越高这种作用越强。但实证结果与此相反。
 
综上,距离与下放之间的关系更有可能因为哈耶克假说,而非监督代理假说和当地政府俘获假说。
 
本文可能的贡献
 
本文主要对以下两个方面的研究有所贡献。第一,本文是第一次对哈耶克本地信息在国企下放的重要性观点的实证检验。相关研究仅讨论了市场经济下企业分散与本地信息的关系。并且,有关国企集中还是下放,相关文献只针对激励与所有权方面,而本文论文补充指出了当地信息对此的重要作用。另外,本文也提供了对“制高点”战略的经验证据。
 
第二,本文也对国企改革方面的文献有所补充。目前的研究大多集中在国企私有化问题上,而国企下放通常却更现实与普遍。在许多国家,地方政府在国企改革中都扮演着重要的角色。
 
经验事实与概念框架
 
中国政府层级由中央、省级、市级、县级政府构成(乡镇政府通常没有国企控制权)。在90年代中期,超过三分之一的国企均是亏损状态,国家为了改善国企效率,进行了“抓大放小”的国企改革。其中,“抓大”意味着中央政府对其控制权的加强,“放小”意味着进行国企内部改制、破产、拍卖、合资等,而国企下放就是“放小”的重要方式。作者提供了详尽的证据(见online appendix)证明国企下放是政府着重考虑,且十分普遍的措施。并且,国企下放是出于改善国企绩效所被迫做出的决定。
 
哈耶克假说。哈耶克认为利用本地信息是提升国企绩效的重要方式。而对本地信息的获得取决于国企与控制政府间的距离。所以,国企与控制政府距离越远,越可能被下放。并且,距离与下放的正向关系会随着国企绩效异质性的增强、交流成本的增加而增强。
 
制高点假说。政府出于控制经济命脉,控制“制高点”的目的,对于战略性行业,即便无效率也坚持控制,不会选择下放。所以,国企政府距离与下放的正向关系在战略性行业中并不显著。
 
监督代理假说。政府距离国企越近,则越容易从中抽取租金。所以最终会导致,政府越倾向于下放距离较远的国企。并且,交流成本越大,政府越难从国企中抽取租金;企业租金越大,政府越要控制从而抽取资金。所以,监督代理假说预测,距离与下放依然存在正向关系;但这种正向关系,随交流成本的增加而增强,随寻租环境更严重而增强。
 
当地政府俘获假说。国企与当地政府之间更容易产生勾结,各自得利。所以,可能仅仅是因为距离控制政府更远的国企,更容易被当地政府游说所俘获。这一假说,预测距离下级政府越近,国企越容易被下放。并且这种负向关系,在寻租环境严重时越明显。
 
综上,理论假说可以总结为表2。这几个假说均可以通过检验相应的途径来验证。首先,只有哈耶克假说预测距离下放关系随着企业绩效异质性增强而增强。其次,只有制高点假说预测在战略性行业中,距离与下放的关系将失效。第三,只有监督代理假说认为租金会增强距离下放二者的关系,而当地政府俘获假说预测租金会减弱国企下级政府距离和下放的关系。
基本结果
 
1. 数据说明
 
本文使用工业企业数据库98到07年的数据。只保留国企样本(国有资本占比超过30%);去掉所有国企下放后的样本。在基准回归中,去掉控制政府为最底级的国企样本(因为不能再下放);去掉不足三年统计的国企样本等,最终得到17546个国企样本。其中,央企15.8%,省级国企28.9%,市级55.3%。
 
2. 基准回归结果
基准回归如上所示。Decenijkt代表第t年k政府控制下位于j行业的企业i是否被下放的二值虚拟变量。Distanceik代表企业i与管控政府k的距离(加1取对数)。X代表企业层面的特征变量(如企业资产滞后项、ROS、企业重要性等),Z代表省份层面的控制变量。另外加入363个管控政府k的虚拟变量,行业与年份虚拟变量。为了允许扰动项相关,采用聚类到管控政府层面的聚类稳健标准误。鉴于企业下放后基本不再变动,去掉下放后的样本,暂时仅考虑企业的一次下放。后续考虑企业的多次下放。
 
在回归之前,本文做了下放企业与非下放企业的对照描述,见表B-3。被下放的国企相较于非下放,往往距离更远、规模更小、更不重要、绩效更差。
 
基准回归结果如表3所示。表3的Panel A前四列分别代表全样本、央企、省级国企、市级国企的基准回归结果。发现距离的系数显著为正,十分稳健。全样本回归表明,距离每增加一个标准差,将使下放概率提高1.3%。另外,企业规模越小、绩效越差、越不重要就越可能被下放。 在第(5)列换用Cox风险模型估计,结果依然稳健。
 
其他重组选项。在基准回归中,仅考虑了下放与非下放的国企样本,但是国企重组时,除了下放,也会选择私有化等改革措施。在第(6)、(7)列中,我们用多项回归模型考察了国企同时面临下放、私有化、保持不变三种选择,结果表明距离与企业下放的关系依然显著,且系数基本不变。
 
遗漏变量问题。在基准回归中,可能存在遗漏上级政府与下级政府同时面临的一些环境因素变量的问题。本文在Panel B中区分管控政府,并分别添加所面临的环境因素变量,结果依然保持不变。
 
全资国企与合资国企。表3 Panel B的(4)、(5)列区分了全资国企与合资国企。对于合资国企来说,由于存在其他政府合资,可能存在其他渠道来获取信息,故而其距离与下放关系相对不那么重要。这表明,距离与下放关系在全资国企中大于合资国企。
 
额外检验。本文另外替换了国企的定义(大于50%国资占比)、采用Brandt et al.(2012)的定义、采用Hsieh&Song(2015)定义等重新做了检验,结果均保持不变。
 
3. 集聚与内生性
 
集聚。在我国,政治中心往往与经济中心相重叠。这就可能会使国企与政治上管控政府的距离反映了国企与经济中心的距离。而距离经济中心越近的国企,政府控制所获收益也就越大。为了排除这一影响,本文做了替换距离的安慰剂检验。Placebo距离定义为国企与另一经济中心的距离。庆幸地是,表4第一列的结果显示,Placebo距离并不显著。第二列,去除GDP差距较大的样本后,结论依然显著。
内生性。本文国企与管制政府的距离依然可能存在内生性,因为不重要或者绩效差的国企区位选择时可能本身就被选在远的位置。
 
为了解决这一内生性问题,本文尝试找到一个工具变量来捕捉国企政府距离的外生扰动部分。作者使用该国企是否在“三线建设”时期成立且建立在“三线”地区来当做其距离的工具变量。“三线建设”时期,大量国企由于中央应战考虑而被迁移或建立在“三线”内地地区,从而导致其距离管控政府距离增加,满足相关性。而“三线建设”仅仅是出于防范美苏可能爆发的争霸战争目的而做出的安排,与企业是否重要、是否绩效差等可能导致后来企业被下放的因素无关,满足排他性。故而,“三线建设”的工具变量是有效的。
 
表4第(3)、(4)列的2SLS回归结果(ivprobit标准误无法聚类)表明,在考虑到距离的内生性问题后,国企与政府距离和国企下放之间的关系依然显著为正,且系数有所增加。
 
替代解释的排除
 
本文从交流成本、企业绩效异质性、租金三个方面来区分几种可能存在的替代解释。
 
变量衡量。交流成本使用省际人均公路拥有量表示。企业绩效异质性用企业所在行业年度企业绩效总体离散度和企业TFP离散度表示。其中,TFP分别采用OLS残差、OP法、指数函数法测量(详见online appendix)。另外,作者也构建了ROS离散度。租金方面,用当地腐败程度(千人腐败事件发生次数、单位销售额的娱乐出差花费)、企业层面的租金额(企业盈利、平均工资水平、市场势力HHI)两种指标表示。
 
见表5。Panel A的第(1)、(2)列表明,当道路密度越小时,交流成本越大,距离对下放的关系就越明显。这支持了哈耶克假说和监督代理假说。
 
第(3)到(6)列结果表明,企业绩效异质性越大,政府越难判断所控制国企绩效,从而本地信息愈加重要。即企业绩效异质性越大,距离与下放的关系就越明显。仅哈耶克假说支持这一结论。
 
为了检验制高点假说是否成立,Panel B显示了战略性行业的回归结果。结果表明,无论采用哪种衡量方式,在战略性行业中,距离与下放的关系均被弱化。这支持了制高点假说。
 
Panel C列出了从租金方面对前述关系的考察结果。在第一列,国企与管制政府距离越大越可能被下放,与哈耶克和监督代理假说一致;国企与下放政府距离越大,越不可能被下放,与哈耶克和当地政府俘获假说一致。但是,在其余列的结果中,租金与距离下放关系并不显著,而这与监督代理假说和俘获假说都不一致。
 
结论
 
中国国企的下放为检验哈耶克的本地信息对经济体制设计重要性的观点提供了宝贵的机会。正如哈耶克所说,能否利用本地信息,是国企效率的关键。国企与管制政府信息不对称越严重,国企下放可能性越大。这种正向作用在企业异质性越大、交流成本越大时,愈加明显。本文结论证实了哈耶克的观点对理解企业组织形式、理解经济体制运行有重要作用。但一旦考虑到控制经济“制高点”时,哈耶克的假说将失效。中国对于国企的管理也体现出双重目标:效率与控制经济命脉。本文也考虑了代理成本这一可能的替代解释,但并未发现有较强的经验证据支持。
 
Abstract
 
Hayek (1945) argues that local information is a key to understanding the efficiency of alternative economic systems and whether production should be centralized or decentralized. The Chinese experience of decentralizing SOEs confirms this insight: when the distance to the government is farther, the SOE is more likely to be decentralized, and this distance-decentralization link is more pronounced with higher communication costs and greater firm-performance heterogeneity. However, when the Chinese central government oversees SOEs in strategic industries, the distance-decentralization link is muted. We also consider alternative agency-cost-based explanations, and do not find much support.
 
推文作者简介
 
王贝贝,辽宁大学15级转轨经济学硕士,联系邮箱:baby.wang2016@foxmail.com。
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