图片来源：《大明王朝1566》剧照

原文信息：Aman-Rana S, Minaudier C. Spillovers in State Capacity Building: Evidence from the Digitization of Land Records in Pakistan[J]. American Economic Review, 2026, 116(4): 1459-1498.

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著名历史学家黄仁宇，在《万历十五年》《中国大历史》等著作中，从大历史观的角度强调：现代国家运行需要建立在“数目字管理”（Numerical Management）的基础之上，而传统中国则更多依赖伦理秩序和人格化治理。在大明王朝中，万历首辅张居正推行“一条鞭法”、清丈土地、考成法等改革，尝试建立具有准确的信息和可计算的数据基础之上的国家治理体系，但是受限于技术等各种因素制约，改革并不顺利。换句话说，按照黄仁宇的观点，如果16世纪的中国官员具备现代数据处理能力，中国其后400年的历史就会大不相同。

当前，伴随着数字技术的进步，也逐渐融入国家治理当中，数字化也被当作提升发展中国家国家能力的“万能钥匙”：它能提高官僚生产率、减少信息不对称、解决委托代理问题，已被证明在改善福利发放、增值税征收、海关管理等方面效果显著。但是对于后发国家而言，长期形成的伦理秩序、人格化治理以及非正式制度网络，决定了数字化转型绝非简单的技术升级过程，而是一场深刻的制度变迁。数字技术在重塑信息结构和权力结构的同时，也会打破既有利益格局，削弱部分群体依赖信息垄断、行政裁量和关系网络所获得的制度租金，从而面临来自既有治理体系内部的阻力。因此，国家治理现代化进程并非沿着技术进步的方向线性推进，而是在技术赋能、制度适应与利益重组的复杂互动中曲折演进，数字化既可能成为提升国家能力的重要工具，也可能因为既有制度环境的约束而产生预期之外的治理后果，这是已有研究所忽视。

Aman-Rana和Minaudier（2026）在《American Economic Review》上发表的最新文章，以巴基斯坦旁遮普省土地登记数字化改革为研究对象，考察了土地信息数字化对国家能力的影响。按照传统认知，土地登记数字化通过提高产权信息透明度、减少基层官员自由裁量权以及降低腐败行为，应当有助于提升政府治理能力。然而，研究却发现了一个看似反常的结果：数字化改革显著降低了农业税收征管水平，税收收入下降幅度接近40%—50%。进一步的机制分析表明，这种结果并非源于农业生产下降或税基萎缩，而是源于基层官僚激励机制的变化。在传统治理体系下，土地登记官员同时掌握土地信息、产权确认以及税收征管等多重权力，通过对信息的垄断形成了较强的征税能力。数字化改革后，土地信息实现公开透明，产权登记效率显著提升，寻租空间和腐败行为明显减少，公共服务质量得到改善，但基层官员原有的信息优势和行政影响力也随之削弱。换言之，数字化提升了国家的“信息能力”，却在短期内削弱了部分基层组织的“动员能力”和“汲取能力”。也就是说，在某些情境下，原有治理体系中那些看似低效甚至带有寻租色彩的非正式机制，实际上承担着维系基层治理运转的重要功能。当数字化改革迅速打破这些机制，而新的激励体系尚未建立时，国家能力反而可能出现阶段性下降。

（一）数据来源、实证模型和指标构建

本文整理了2006—2017年旁遮普省农业所得税（AIT）征收档案相关数据，直接观察基层税收征管结果，同时还利用2005、2007、2011、2013年农户调查数据、卫星遥感数据等测算相关农业收入指标，反映相关税基变化，以为后文证明税收下降并非源于农业生产下降。此外，为了刻画微观层面的官僚系统变化情况，文章专门调查750名基层税务官员及职业生涯相关信息，其中包括相关履历，税收征管情况以及对税收征管数字化转型的评价等。

由于这一政策是分阶段交错推行的，因此本文构建DID模型进行实证检验：

被解释变量通过测算单位耕地面积农业税收收入衡量征税能力变化，解释变量即政策分地区分阶段推行构成的0,1变量。同时文章考虑到基准ITT（意向处理）是保守估计—政策规划虽启动，但区县内村庄数字化进度参差不齐、存在不完全遵从，实际处理强度有差异，本文又构建2SLS进行回归检验，将原定数字化阶段虚拟变量作为工具变量，将区县内已数字化村庄占比作为内生变量。

（二）基准回归结果

根据基准回归的结果，巴基斯坦旁遮普省的土地记录数字化改革，导致每英亩耕地的农业税征收额下降6.74巴基斯坦卢比，相当于改革前平均水平的47%；中位数回归显示降幅达39%且统计显著性更高，全省每年因此损失约2.58亿卢比财政收入，足以额外资助13729个贫困家庭领取政府福利补贴，这一结论经过一系列稳健性检验后依然成立。

（三）排除税基变化的因素

税收下降是不是因为农业税基萎缩（耕地变少、农业利润下滑）？理论上这一政策对税基有双向作用：一是数字化完善土地产权、减少纠纷→农民更愿意投资、土地流向更高效经营者→耕种面积增加、农业利润上升，税基扩大；二是产权明晰后，部分农民退出农业、转向非农就业→耕地闲置、耕种面积减少，税基缩小。为了避开官僚主观上报的数据造假，文章全部采用外部客观独立数据源，设置4个税基代理变量：①每亩农场利润：②卫星NDVI植被指数：③NASA遥感数据，直接衡量真实农作物覆盖、实际耕种规模（区县年度面板）；③农地是否灌溉：④农户持有农地规模，进行实证检验。回归结果显示，这一政策既没有减少耕地，也没有降低农业利润，税基整体稳定，甚至小幅向好。说明农业税的真实税基（耕地、利润）没有下降，税收减少不是农业生产、农民收入变化等经济因素造成的。

（四）官僚征税行为与绩效变化

本文进一步提出核心假设：税收数字化改革彻底改变了基层官僚的征税行为、削弱了官僚的征税能力，具体而言：一是可能在于官僚刻意低报税基、主动压低核定税收额度；二是在于即便压低了税收额度，官僚实际收缴比例也大幅崩盘，即税收收缴效率大幅下滑（收不上来税）。

机制一压低核定税收额度：过去每年官僚会下乡巡查耕地，核定耕种面积、土地类型，以此算出法定税收额度（tax demand），这是农户应缴税款的官方依据。改革前官僚靠办理地契、土地纠纷收取大量灰色贿赂；数字化后土地业务被剥离，土地贿赂收入断崖式下跌。官僚转而在税收核定环节和农户合谋：主动低定税额、换取新的贿赂，弥补收入损失。本文实证检验发现，客观第三方数据（卫星NDVI、农户调查）反映，政策后真实耕地面积、农业利润无下降，但是官僚上报数据中官僚上报的耕地面积显著下降10%，官僚核定的全区税收总需求大幅下降45%，相关官员信息调查显示，官僚名义月收入仅减少7248卢比，但土地业务带来的灰色贿赂每月损失高达16775卢比，差额部分，基本来自税收核定环节的新增贿赂，且官僚家庭消费结构未发生变化，侧面证明有其他灰色收入补位。

机制二税收收缴效率大幅下滑：官僚丧失对农户的非正式威慑力，改革前其可以同时管土地办证+税收征收，手握核心筹码，依靠这种非正式权力，倒逼农户主动缴税；改革后土地业务全部划归新的数字化服务中心，官僚失去土地管控权，没有了威慑手段，农户缴税意愿下降，官僚根本收不上税。同时，改革前大地主政客会帮官僚下乡收税，换取官僚在土地事务上的便利；改革后政客不再依赖基层官僚，互惠关系破裂，进一步削弱征税能力。根据表5的实证研究，改革后，税收收缴率，即实际税收/核定税收额度，下降35.4个百分点，只剩改革前66%的水平；完成50%征收目标概率：下降39.4%；完成75%征收目标概率：下降41.7%；无税收月份占比：一年里完全收不到税的月份比例上升26.3%。

（五）拓展性分析

首先，本文又讨论并检验了政策改革的长期效应，发现这一政策对农业税的负向冲击没有随时间衰减或反弹，反而呈现出长期固化特征，即使后续推出其他政策也并未扭转。其次，本文讨论政策的外部有效性问题，发现这一效应并不是个案，在很多发展中国家都存在。事实上，“基层官僚同时承担土地管理与税收征管”的体系在印度、孟加拉等国普遍存在，其核心共性是正式执法能力不足，税收征管高度依赖官僚的非正式权威与任务互补性，难以简单的剥离。此外，文章还进行了政策的成本－收益分析，估算了改革产生的隐性财政成本负担。最后，作者反思道：国家能力并非技术、数据与硬件的简单叠加，而是官僚任务互补性、非正式权威与社会嵌入性的有机统一，在正式制度不完善的语境下，旨在消除腐败与低效率的技术改革，可能会通过摧毁非正式治理机制，最终削弱国家的核心治理能力。

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推文作者：

推文作者：王灿，南京大学商学院理论经济学博士研究生，研究方向为发展经济学，欢迎学术交流。