图片来源：秘鲁媒体《El Comercio》（2018年2月17日），
原文信息：Bancalari, Antonella. 2026. “Unintended Consequences of Infrastructure Development.” Review of Economics and Statistics, 108(3): 1-15.
01
好心为什么也可能办坏事？
基础设施通常被视为改善民生和促进发展的重要工具。修路、通电、供水、铺设污水管网，往往意味着更便利的生活、更清洁的环境和更低的公共健康风险。尤其是污水系统，在公共卫生史上长期被视为降低疾病传播和儿童死亡率的重要工程。
但一个经常被忽略的问题是：公共基础设施投资并不是从项目立项直接变成社会福利。一个项目从开工到完工之间，可能经历漫长施工、反复停工、监管不足和现场安全缺位。如果污水工程的沟渠长期敞开、积水无人处理、施工现场缺少围挡和警示，原本改善民生的工程，也可能在建成前先成为风险源。
Antonella Bancalari 发表在 Review of Economics and Statistics 上的文章，便关注到了这个被以往文献忽略的施工阶段。作者研究了秘鲁2005—2015年全国污水基础设施扩张，发现一个非预期的结果：污水系统本应改善公共卫生，但在项目启动且尚未完工的施工阶段，婴儿和五岁以下儿童死亡率反而上升。具体而言，婴儿死亡率平均上升0.74‰，五岁以下儿童死亡率上升0.16‰，与修建前的平均死亡率相比，这些影响导致婴儿和五岁以下儿童死亡率分别增加5%和4%。如果工程长期拖延，影响还会继续扩大。
因此，这篇文章并不是在讨论“基础设施是否有用”，也不是说污水管网“不该建”（文章结论也表明，在污水基础设施完工后，婴儿和五岁以下儿童死亡率会下降）。它真正关注的是：公共基础设施从预算、立项到最终建成之间，是否存在被低估的实施成本？一个好的公共项目，如果缺乏施工安全、监管能力和执行效率，是否可能在实现长期收益之前，先给当地居民带来短期伤害？
02
施工风险是如何影响婴幼儿的？
如果只看“污水系统扩张”，可能很难想象它为什么会伤害儿童。但把视角放回秘鲁的施工现场，影响机制就变得直观了。污水工程需要开挖道路和沟渠，施工机械进入社区，居民日常通行路线被改变。
如果施工现场管理良好，这些风险只会是短期影响；但如果沟渠长期不做填埋、积水无人处理、缺少围挡和警示，风险就会长期嵌入居民的日常生活空间。对于刚会爬、刚会走、对危险的认识较低、免疫系统尚未成熟的儿童而言，特别容易受到这些危害的影响。
与此同时，停工还会使问题变得更糟。工程一旦暂停，开放沟渠和积水可能长时间留在社区，既影响通行，也可能形成蚊虫滋生和病原传播的环境。
图1 污水工程施工现场。
03
政策背景
2005—2015年，秘鲁实施国家卫生计划，这是在1990年代基础设施建设后，该国首次在全国范围内大规模扩大污水系统覆盖。政府在这一时期投入超过30亿美元，用于城市地区公共污水系统建设，覆盖接近80%地区的城市区域。平均来看，每个地区约有一半项目是新建公共下水道，其余则是改善或扩展既有系统。
从政策目标看，这一计划具有明确的公共卫生意义。2005年前后，秘鲁很多地区污水连接率较低，许多家庭仍依赖旱厕、化粪池或露天排污。改善污水系统不仅可以提升生活质量，也有助于降低传染病、胃肠道疾病和儿童死亡风险。
但问题出在实施环节。污水基础设施建设采取分权方式推进，责任转移给地方市政当局。地方政府虽然获得部分中央转移资金，但项目推进仍高度依赖地方市政当局自身可支配资金、技术能力和管理能力。并且，大部分项目不是通过正式招标外包，而是由地方政府直接组织人工和设备推进，施工质量和现场安全更加依赖地方执行能力。
秘鲁护民署、住房、建设和卫生部门、世界银行驻秘鲁办公室等多个机构的报告都指出，秘鲁的污水基础设施建设施工过程中存在施工方没有充分遵守施工安全规范，沟渠覆盖不足，缺少围挡和警示标识，交通改道混乱等问题。这些问题可能对周边居民，尤其是儿童，形成健康和安全风险。
到2015年国家卫生计划结束时，启动污水项目的地区中，只有约13%成功完成所有项目；接近85%的地区至少有一年发生项目停工；超过40%的已启动项目仍处于停工或未完成状态。大部分居民面对的不是几周施工，而是多年未完工工程。
04
识别方法
为了评估污水基础设施实施阶段的影响，作者综合基础设施项目技术报告、财政预算执行报告、生命登记、人口普查和空间地理数据，构建了秘鲁1467个地区、2005—2015年的地区年度面板数据。
其中，项目报告和预算数据用于识别污水项目何时启动、何时完工、是否停工以及每个地区每年有多少未完工项目；生命登记和人口预测数据用于计算婴儿死亡率和五岁以下儿童死亡率；空间地理数据用于刻画地区特征。
文章关注的核心处理变量是“一个地区是否处于污水项目实施阶段”。所谓实施阶段，是指地区内至少有一个污水项目已经开始，但尚未全部完成。作者将公共基础设施过程拆分成了三个不同环节：项目开工、项目基本完成和项目停工。已有研究更多关注项目完成后的福利效果，而本文真正关心的是项目已经开工但尚未建成时，居民面临的社会成本。
识别策略上，作者利用不同地区污水项目启动时间的差异，采用交错双重差分法和事件研究方法。即，作者观察同一地区在项目启动前后儿童死亡率如何变化，并用尚未启动或没有启动项目的地区作为对照。特别地，污水工程具体开工时间和地点并不确定，只有到机械和工人进了社区，才知道工程开始，居民很难提前调整行为。
图2 识别策略
05
回归结果
作者分别使用传统TWFE和Callaway & Sant’Anna（2021）的CSDID进行回归，以缓解交错双重差分法可能存在的异质性处理效应和负权重问题。回归结果显示，污水工程实施阶段使婴儿死亡率平均上升0.74‰，五岁以下儿童死亡率上升0.16‰。相对于施工前平均水平，这分别等于增加约5%和4%。并且，污水工程的风险会随着暴露时间延长而不断加剧。项目启动后第4至第7年，死亡率增幅约相当于施工前均值的13%；到第8至第10年，增幅接近20%。
图3 污水基础设施实施阶段对婴儿死亡率和五岁以下儿童死亡率的动态影响
作者进一步分解了婴儿和五岁以下儿童的死亡原因，共分为四类：①水传播/卫生相关死亡，对应积水、污水暴露、断水后安全水源不足等因素；②事故死亡，对应开放沟渠、缺少围挡、交通扰动、溺水等因素；③呼吸系统死亡，挖掘施工可能释放空气污染物；④其他死亡，包含先天畸形、肿瘤、非传染性疾病，用作安慰剂检验。
回归结果显示，在污水工程施工阶段，水传播/卫生相关死亡与事故死亡显著上升，且随施工暴露时间延长而不断加剧。呼吸系统疾病和其他与施工关系较弱的死因，并没有呈现同样的系统性上升，说明死亡率上升并不是所有死因都一起上升，而是集中在最可能受到施工影响的类别上，进一步验证了回归结果的可信性。
具体而言，死亡率的提升中，大约80%来自水传播或卫生相关死亡，包括传染病、寄生虫病、胃肠道疾病以及围产期死亡，这与开放沟渠、积水、污水处理不当和断水后缺少安全替代水源等施工风险相吻合；其余的死亡率影响源于事故和外部原因，包括与交通有关的事件、跌倒、接触机械、溺水等。
图4 婴儿和五岁以下儿童死亡率按死因分解后的动态影响
文章还进一步考察施工强度差异。地理条件更适合建设污水系统的地区，往往启动更多项目，但完成比例更低，从而出现更密集、更持久的施工活动。结果显示，在施工活动更密集的地区，五岁以下儿童死亡率受到的影响显著更大。这说明项目数量、施工暴露强度和实施持续时间均会造成健康风险。
06
项目完工的健康影响
看到这里，一个自然疑问是：这是否说明污水系统不该建？答案是否定的。作者在补充分析中发现，当一个地区的项目全部完成后，儿童死亡率会立刻显著下降。这与既有关于供水和污水系统改善公共健康的研究是一致的。然而，完工后死亡率的下降主要是事故死亡下降，未能观察到水传播死亡明显下降，可能是施工阶段造成的疾病损害存在滞后影响。
图5 污水工程完工对婴儿和五岁以下儿童死亡率的影响
因此，本文最重要的结论不是“基础设施有害”，而是“基础设施收益取决于治理能力”。好工程仍然是好工程，但如果施工安全、项目监管和地方执行能力没有跟上，它可能在产生长期收益之前先带来短期伤害。
07
政策启示
这篇文章的贡献在于，把基础设施研究的视角从“建成后有没有效果”推进到“建设过程中可能出现的非预期效果”。在很多成本收益分析中，施工期社会成本容易被低估，秘鲁污水工程的经验证据表明，这个假设并不总是成立。
特别地，根据作者的测算，到研究期末，超过40%的已启动项目仍处于中途停工状态，这些停工项目平均已经支付了合同金额的40%。其沉没成本相当于秘鲁2015年地方政府全部资本支出的21%，并且如果中途废弃持续存在，地区还会持续承受由施工风险带来的社会损失。
对于公共治理而言，文章强调了国家能力和地方执行能力的重要性。国家能力并不只是筹集资金和批准项目的能力，还包括技术规划、施工监管、安全执法、社区沟通和按期完工能力。尤其是在大规模基础设施扩张中，如果资金和项目数量迅速增加，而地方执行能力没有同步提升时，公共投资可能出现“目标正确、过程失控”的问题。
所谓“好心办坏事”，坏的不是初心，而是执行能力没有跟上。基础设施当然可以改善民生，但真正的问题不只是“要不要建”，更是“如何把好项目建好”。
Abstract
I investigate the social costs imposed by poor implementation of public infrastructure. Focusing on the period from 2005 to 2015 in Peru, when the government embarked on a nationwide initiative to expand sewerage systems, I leverage quasirandom variation in initiation of the implementation phase. By combining several sources of administrative data, I find that infrastructure development increased infant and under-5 mortality. These effects are driven by health and safety hazards associated with construction work, leading to increased deaths from accidents and waterborne diseases. The severity of these effects is more pronounced in areas where construction activity was more intense.
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推文作者：
郭权，对外经济贸易大学财政学博士研究生。推文内容中若存在错误与疏漏之处，欢迎大家批评指正。
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