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文献信息：Jackson, C. K. (2025). When Decentralization Works: Leadership, Local Needs, and Student Achievement (No. w34216). National Bureau of Economic Research.

原文DOI: 10.3386/w34216

本文关注一个社会科学领域的经典话题：在何种条件下，将决策权下放（即分权）能够有效提升公共服务的质量。长期以来，公共财政理论认为，将责任赋予最低层级的政府能够提升效率，因为地方决策者更了解本地信息从而可以更好地回应特定需求。但是另一方面，地方决策者可能能力不及中央决策者，或者两者目标不一致，可能造成效率损失。

作者认为，分权的有效性很大程度上取决于地方决策者的能力，以及地方特色化的需求。尽管这一认识在理论上已有大量探讨，但是实证证据不足。本文以2016年在芝加哥实施的一项教育改革政策为切口，深入探讨了这一话题，详细探究了效应的异质性及其背后的驱动机制，为如何理解分权的有效性提供了有价值的见解。

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芝加哥公立学校系统（CPS）的管理高度集权化，学校分为18个“网络”（networks），由网络负责人监督各校校长工作，绝大多数人事、课程和运营决策由学区层面制定，校长的自由裁量权很低。同时，校长流失率一直居高不下，有研究表明校长们普遍感到行政束缚过多，渴望在课程选择、教师专业发展和资源调配上有更大的灵活性。

出于改革目的，CPS于2016年推出了“独立学校校长”（Independent School Principal, ISP）项目，其核心目标是通过授予高绩效校长更大的自主权来激励并留住这些优秀领导者。该政策规定ISP校长不再需接受网络负责人的监督；在学校预算上拥有最终审批权；在预算资金跨类别使用、课程设置和教师专业发展等方面享有高度灵活性；但是作为获得自主权的条件，ISP校长必须承诺在当前学校至少再工作两年。

校长可以自由地申请这一项目，所以在学校层面这一政策的处理状态是多时点的。ISP资格的申请主要面向那些过去有着优秀工作绩效的校长。也就是说，授权过程关注的是校长过往的成就，而非其未来提升学生成绩的预期，这是后续研究能够进行因果识别的前提。

本研究整合了以下数据，形成2010至2019年芝加哥公立学校的面板数据集进行分析。

ISP项目信息，作者从芝加哥公立学校官方网站获取了ISP的校长名单及时间。

学生学业信息，主要使用伊利诺伊州标准化学业测试（ISAT和PARCC）的学校层面3-8年级学生通过率（passing rates）数据。

学校与学生人口特征，取自联邦政府的“共同核心数据”（Common Core of Data, CCD），包括总注册人数、各种族学生比例、接受免费或减价午餐学生比例、双语学生比例、特殊教育学生比例等。

学校氛围与校长评价，来源于芝加哥的“5Essentials”调查数据。该数据组每年对教师和学生进行调查，对学校进行评估。本研究特别使用了其中的“有效领导者”（Effective Leaders）维度的得分，作为衡量校长质量的一个重要代理变量。

学校人事与财务数据，从公开的人事文件中整理出每所学校的教职员工职位和薪资信息，用于计算校长流失率、人事总支出以及不同类别（如教师、特殊教育、双语教育）的支出。

ISP学校并非随机分配，为克服内生性，本研究结合Matching和堆叠式双重差分法（Stacked Difference-in-Differences）来估计。具体来说，作者给每一个ISP学校从非ISP的学校中，匹配5个在改革前相似的对照组学校，形成一“组”数据，随后将每一“组”堆叠起来，采用DiD方法识别政策的效应。

研究估计的event study模型如下所示

2.异质性分析

作者针对每个“组”为每所ISP学校单独估计了个体处理效应（此处还使用了贝叶斯层级模型和去卷积技术，详情可参考原文），并展示了他们的分布。如图所示，处理效应存在巨大的异质性。

①配置效率渠道

为解释这显著的异质性，作者首先考虑配置效率（Allocative Efficiency）。具体来说，自主权通过更优的资源配置来提升效率，而这种效率的提升取决于两个维度：校长质量和学校需求的独特性。

对于前者，作者使用改革前学校学生的及格率，和教师对校长的领导力评分来作为校长质量的代理变量，将这两个指标标准化后合成为一个综合的“校长质量指数”，分析指数与个体处理效应的关系。本文发现，校长质量指数与ISP效应呈显著的正相关关系。综合指数每提高一个标准差，ISP带来的及格率提升会增加1.82个百分点。这说明，好的校长获得自主权，学生收益会相对于差的校长的学生收益更大。且对于质量垫底的校长来说，获得自主权的学生收益可能还是负的。

对于后者，本文推测对于那些与一般性学校差异更大的学校，让校长获得自主权的价值更大。作者使用学校学生构成的独特性来测度这种需求的独特性，具体来说，将那些在白人、西班牙裔、贫困生、双语生或特教生比例上处于全区前10%的学校定义为 “极端”（outlier）学校。结果显示，“极端”校的ISP效应平均要比普通学校高3.56个百分点，学校符合的“极端”维度越多（即独特性越强），其ISP效应也越大，呈现出清晰的剂量-反应关系。这证实了公共财政理论的经典观点：当地方需求多样时，分权能带来显著的效率提升。

②稳定性渠道

除配置效率外，作者还考虑校长的稳定性。ISP项目的一个初衷就是通过提升工作满意度来留住优秀校长。项目附加了两年留任的硬性要求，如果校长没有获得满意度提升，那么两年后应该可以观察到离任率的上升。因此，作者使用“过去六年本州任职的校长人数”这一指标来测度校长的稳定性。结果显示，在项目实施的第一年，学校迎来新校长的概率降低了约9个百分点，代表稳定性存量的“六年内校长人数”在项目实施后持续下降，并且在两年承诺期结束后（第三年及以后）并未反弹，这表明校长留任并不仅仅是因为合同约束，而是真正因为自主权提升了他们的工作满意度。

③其他证据

此外，作者还发现了其他佐证。

第一，ISP项目的实施使得学校在5Essentials调查中的“学校氛围”总得分平均提高了0.339分，这表明通过改善学习和工作环境，ISP项目确实创造了有利于学业进步的条件；

第二，ISP学校的总人事支出没有显著变化。然而平均班级规模减小了1.2名学生。在不增加教师总数和总工资支出的情况下，这一结果表明校长们在利用自主权进行内部资源和人力的创造性再配置。例如将艺术、体育或阅读辅导等专项教师重新安排到核心课程的教学；

第三，ISP学校减少了在特教人员上的开支，同时增加了在双语教育和学校顾问上的支出，表明ISP学校在“对症下药”，自主权使得学校能更好地满足其独特需求。

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本文以教育分权改革为研究对象，证明了分权可以带来巨大的效率提升，且成本有效性很高。研究也为异质性的处理效应提供了解释：一方面，地方决策者的能力至关重要，过往表现更佳的“高质量”校长领导的学校，获得自主权后受益更多，而表现较差的校长领导的学校甚至可能出现负面效应；另一方面，学校需求的多样性是分权价值的体现，那些拥有特殊需求的学校，从自主权中获益更大，因为校长能够更灵活地调配资源以满足这些特殊需求。

总之，本研究为分权理论提供了清晰的经验证据，强调了地方决策者能力和需求异质性是分权化改革成功的核心支柱。研究结果不仅对教育政策制定具有重要参考价值，也为更广泛的公共服务领域的分权改革提供了深刻的洞见。