旨在向穷人提供营养援助的有针对性的粮食计划是世界上最常见的社会福利计划形式之一（世界银行，2018）。粮食计划主要有两种广泛使用的方法：第一种方法是实物计划，向贫困家庭分发一定数量的免费或退费食品。另一种方法是代金券计划，它为贫困家庭提供代金券，或者越来越多地提供预填的电子借记卡，可以在参与的商店购买特定的食品。

为了在国家能力有限的情况下研究这两类计划之间的差异，本研究与印尼政府合作进行了一项独特的政策实验。从2017年开始，印度尼西亚开始了一项国家改革，使用一个名为“BPNT”（非现金粮食援助）的电子代金券计划取代其最大的反贫困计划——“Rastra”（每月向全国1500万目标家庭提供10公斤免费大米）。新计划旨在为相同的目标家庭提供借记卡，使他们能够从任何符合条件的私人提供商处购买类似价值的大米和鸡蛋。

研究发现，从实物到电子代金券的转变导致了援助分配的重大变化。研究结果表明，代金券区的贫穷家庭实际上获得了更多的援助。原因在于，代金券计划使用借记卡发放，省去了在实物计划中控制分配的地方政府官员，因此国家政府更容易按照计划确保分配而不是重新分配给其他成员。

这两个计划之间也可能存在实质性的福利差异，文章探讨了三种这样的机制。首先，代金券计划通常为受益人提供比实物食品篮更大的灵活性。其次，与实物项目相比，基于代金券的项目可能会导致价格上涨，特别是在偏远地区（Cunha et al., 2019）。但平均而言，研究没有发现与相关的大米价格有任何变化。最后，实物计划可以通过自我选择进入计划而具有重要的目标性质(Nichols and Zeckhauser, 1982; Currie and Gahvari, 2008)。总之，贫困率的大幅下降很可能源于代金券计划的行政收益。此外，电子代金券计划的管理成本也更低。

文章的其余部分进行如下：第二节介绍了背景、研究设计和实证方法。第三节介绍了关于代金券与实物补贴对提供援助、目标确定和贫困结果的影响的调查结果，还包括关于行政能力机制的讨论。第四节审查了消费选择和价格方面的替代机制。第五节探讨了项目的总体泄漏和相对成本，而第六节则进行了总结。

A、背景

1998年，在亚洲金融危机期间，印度尼西亚政府启动了一项名为“Rastra”的计划，以通过村庄和地方政府直接向受益家庭提供大量补贴大米的形式，为贫困和近贫困家庭提供补助，PMT(The proxy-means test)分数较低的家庭有资格参加该计划。2017年，政府取消了Rastra计划，取而代之的是有针对性的代金券计划(BPNT)。在BPNT计划中，家庭领取的不是大米，而是每月110,000卢比的代金券，二者价值大致相等。家庭可以使用代金券在符合条件（注册为该地区实施该计划的国有银行远程代理）的小商店网络购买大米或鸡蛋，银行为每个代理提供了一台借记卡读卡机（EDC机），可连接到银行的网络以从家庭的代金券账户中借记金额，代理商被允许在他们认为合适的时候从私人市场采购大米和鸡蛋。

该代金券计划于2017年首次在44个城市进行试点，105个地区有可能下一步进行改造。该105个地区构成了研究的样本，约占印尼人口的五分之一，总人口规模为5300万，目标受益家庭约340万。文章在地区层面进行了随机化，42个地区被随机选择在2018年进行改造，其余63个地区计划在2019年进行改造。另外，将处理区随机分为三组：2018年5月改造的10个区、2018年10月的18个区和2018年11月的14个区。

B.数据

为了评估从实物转移到代金券计划的实验性转变，本研究与印度尼西亚政府合作，设计了一个涵盖各家庭关于补助和消费信息的模块，添加到印度尼西亚全国社会经济调查(SUSENAS)中。文章使用两次SUSENAS进行主要分析。文章使用的第二个数据集是来自UDB(Unified Targeting Data Base)的管理数据，该数据提供了基于家庭资产、组成等预测家庭消费分布的PMT百分位分数。最后，文章合并了2018年村庄人口普查（PODES），以提供村级基线控制变量，并能够通过基线村庄特征来探索异质性。通过观察所考虑变量的差异，文章发现处理组和对照组在基线时看起来是平衡的。

C.模型

文章使用等式1估计了从实物援助向代金券的实验性转变的影响：

为相关结果变量，表示2018年随机化计划转换，使用两次LASSO(Least Absolute Shrinkage and Selection Operator)选择的控制变量(Belloni et al., 2014)，是分层固定效应。LASSO中涵盖了基线控制变量，例如来自UDB的家庭协变量，来自村庄普查和地区的村级协变量。本文使用原始随机化结果估计处理意图（在研究期间，对照区中只有3个接受了处理，因此处理模型将非常相似）。标准误差按地区聚类。

文章根据可能有资格获得补贴援助的家庭和不太可能有资格的家庭来区分结果。将家庭划分为两组：PMT得分<=30的人，以及PMT得分>30分或未纳入UDB的人。数据显示，PMT得分<=30的家庭在几乎所有方面都要穷得多，且更有可能正式获得2017和2018年的Rastra项目。PMT得分和平均基线消费水平之间存在非常强的、几乎线性的关系。

03 

A.对程序设计的忠实性

文章首先为那些完全获得资助的家庭绘制了每月获得的补贴援助总额的分布图。（图1）。图1中的面板A显示了所有受援助者；小组B将分析仅限于PMT得分<=30的人。

由图1可知，所收到援助的分配在代金券计划中发生了显著变化，受援助的金额表明受援助者对计划设计的忠诚度显著提高。具体而言，在代金券领域，几乎所有接受援助的人都能获得全额援助。

B.谁能得到援助，援助金额是多少？

为了更系统地评估从Rastra计划向BPNT计划转变的影响，文章研究了所有家庭获得补贴援助的影响（即不以家庭获得补助为筛选条件）。首先，文章研究了调查前4个月家庭从代金券或实物计划中获得的援助的平均每月价值（卢比）。

图2中面板A首先以非参数方式显示了转换对收到的总补贴价值的影响。本文根据家庭前期PMT得分，将家庭划分为不同的类别，其中没有PMT得分的人（通常是富人）的最高得分为100。结果表明，从实物计划转向代金券大大提高了政府向符合条件的家庭提供援助的能力。较贫穷的家庭，在收到的补贴总额中获得了实质性收益。

表1显示了估算方程（1）的回归结果。关键结果为，代金券计划将援助重新分配给PMT得分低的家庭，即较贫穷的目标群体。表1第2列结果表明，在代金券地区，目标家庭（PMT<=30）获得的补贴增加了约46%（平均每月增加13496卢比，而实物地区每月增加29219卢比；p＜0.001）。相反，代金券导致PMT得分大于30的家庭获得的补助减少。根据第1列，在代金券地区所有家庭收到的平均金额略高，约为10%（第1列，p=0.063）。当排除大米市场价格的波动后，第1列显示收到的总金额是相同的，但以上主要结果不变。表1第4-6列结果表明，虽然收入分配中的每个人获得代金券计划的概率都低于实物计划，但对于那些没有成为目标的人来说，这种下降要明显得多。此外，对于被排除在外的人群，分析表明，在代金券地区领取BPNT代金券的家庭比没有领取的家庭穷得多。

C.分配机制

Rastra中，政府向Rastra（当时称为Raskin）受益人发送识别卡，以领取补贴等。在实物计划地区，大米被带到当地政府仓库，然后被包装成单独大小的部分进行分配，这种手动程序几乎没有能力让中央政府进行监督。相比之下，代金券计划使用了个性化的借记卡，卡上预先打印了预期收款人的姓名，当地官员无法轻易将其价值的一部分重新分配给其他受益人。其次，从实物计划转变到代金券计划的过程中，管理从政府官员转向了银行和私人商店，代金券计划受银行业法规的管辖，严格发放确认。总之，这些变化可能通过改变违约而改变了基本的谈判过程。

D.质量和目标

除了人们得到了多少补贴，还有一个问题是人们得到的补贴质量。实物项目下的大米质量差是对Raskin项目的经常抱怨(Jacoby, 1997)。表1中的第8列显示，家庭对代金券大米的质量评价高得多，提高了约32%。这表明，代金券领域的目标受益人获得的经质量调整的补贴金额甚至高于上述46%的增幅。代金券计划的质量改进可能与大米的采购更加灵活有关，同时援助质量的提高使目标的改进更加显著，这将使富人有更多理由尝试加入该计划。

E.对贫困的影响

此处探讨代金券对于贫困家庭的影响是否足以影响家庭贫困率。图4表明从实物计划向代金券计划转变导致带来的贫困大幅减少，这对最贫穷的家庭（基线PMT得分0-5）来说尤其明显。

A.消费选择

实物补贴计划只提供大米，代金券计划允许家庭在选择的情况下购买鸡蛋，从而提供了更大的灵活性，政府做出这一改变是因为它希望鼓励除了淀粉之外的蛋白质消费。但理论预测如果家庭消费的大米已经超过了他们在转移中获得的大米，他们不受实物转移仅限于大米的约束。因此，无论家庭处于何种计划中他们都会消费同样多的大米。表3展示了转为代金券计划对补贴大米和鸡蛋消费 (Panel A)，以及大米和鸡蛋的每月总消费量(Panel B)的影响。

首先分析家庭获得的补贴食品，结果发现PMT得分<=30的家庭的补贴大米消费量的变化几乎为0（Panel A，第2列），但有针对性的代金券家庭以鸡蛋的形式消费了更多的补贴。根据Panel B，结果发现计划的转变不会对大米总消费产生影响，但符合资格的代金券家庭消费的总蛋白更多。（Panel B，第5列）。并且，鸡蛋消费的变化是因为仅有鸡蛋被添加到了可以用于转移的商品中，而非更普遍的收入效应。

代金券计划还存在另一个潜在特征——它们让家庭根据当地价格改变消费。结果表明，在鸡蛋价格高的地区，家庭使用更大份额的大米代金券。这表明，家庭在使用代金券的相对消费决策中对当地价格有反应。

B.价格

转换可能导致的价格变化也可能影响观察到的贫困水平。本文关注的是不在UDB的家庭（即没有资格享受补贴计划）报告的价格。结果表明，代金券计划对于在补贴大米消费占该地区大米消费总量很大的地区、偏远地区的价格的影响是正向的但不显著。（表4第2-7列）

图5为使用一系列局部加权回归估计的村庄到首都的百分位时间距离来绘制在代金券区的处理效果图。图表显示，离区首府最近的地区价格影响接近0，但随着人们搬走，价格呈正斜率——也就是说，在偏远地区，代金券地区的大米市场价格相对于实物地区的涨幅更大，但对于距离低于第90个百分位数的地区，该影响不显著。

最后，本文探讨了该计划对于泄露率以及运行的管理成本的影响。泄漏被定义为政府支付的总金额与任何家庭获得的补贴总额之间的差额，衡量的是对失踪总额的影响。实物计划的一个关键缺点是，食物分配的复杂性使其难以监控，而且很多食品可能“从卡车上掉下来” (Banerjee et al., 2018)。表5中将SUSENAS调查衡量的家庭实际获得的补贴与每个地区的预期补贴进行比较，检验代金计划券是否减少了这种泄漏。

本文以三种方式计算家庭收到的补贴比例。第1列为在两种计划中收到的补贴总和，第2列为根据购买量计算的代金券计划补贴的价值。如果当地代理人夸大了收取的价格，将在第 2 列中显示为泄漏的一种形式。最后，第3列调整了代金券计划中水稻的市场价格，以反映购买的更高质量。

研究将所有情况下其与收到的预期补贴价值进行比较。结果表明，计划转换对家庭收到的预期补贴份额没有影响（表5第1列）。调整收到的水稻质量后，计划转换对泄漏的负面影响是不显著的（表5第3列）。该结果与 Banerjee 等人2018 年的研究存在区别。

本文还研究了从实物转移到代金券的转换对运行该计划的管理成本的影响。国家政府只为运送到区或分区首府提供便利，地方政府必须承担自己的取货和送货费用。而代金券计划有两个主要成本：打印借记卡和代理商的EDC机器。由于先前代理商的存在，处理代金券的边际成本很小。假设代理商不将机器用于其他金融交易，结果显示，总管理成本将占分散福利的2.1%，或大约是实物福利管理成本的一半。