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政府层级扁平化的好处在于减少了科层制存在的信息不对称问题，但是缺陷是扁平化后要管理过多的横向组织，加剧了监管难题。尽管如此，政府层次的扁平化仍然是政府改革的显著趋势。当前政府扁平化对政府效率的研究大多着眼于组织生产率和产出等外部绩效视角，政府层次扁平化的内部效率影响的研究尚不多见。

本文作者，暨南大学薄诗雨助理教授、上海财经大学吴一平教授和华中师范大学钟灵娜助理教授基于中国2003年以来的省直管县改革政策，分析了政府层次扁平化对政府部门资金使用效率的影响。研究表明，政府层次扁平化改革大度增加了上级政府的控制幅度，增加了监管难度，进而削弱了下级组织的行政效率。具体而言，省直管县改革增加了省级政府对县级财政资金使用的监督成本，导致县级财政违规规模显著增长。省直管县政府违规使用的财政资金规模增加了16%。进一步研究发现，财政违规降低了居民可支配性收入，同时也降低了公众对政府的信任度，增加了公众对腐败度的认知。

文章对现有文献做出了三个方面的贡献。第一，文章与组织经济学文献进行了有效对话，既有研究大多集中在私人部门组织集中化或扁平化改革对组织绩效的影响，本文的研究则集中分析政府层级扁平化改革对政府内部效率的影响。第二，文章发现中国M型组织架构在某些方面的缺陷，M型组织的扁平化改革可能对组织效率的不利影响。第三，对于发展中国家，政府审计的数据作为测量政府腐败、财政能力和政府体系效率的重要指标。文章使用独特的县级财政审计数据，对审计研究，特别是财政审计文献做了进一步扩展。

作者基于审计年鉴构建了一个县级层面2000-2015年的财政违规的数据库，同时和其他县级层面的社会经济和政治变量匹配，从而形成了本文使用的完整变量和数据。对于财政违规数据，作者特别说明了数据的可靠性。首先，审计部门公布的财政违规现象形式多样，其中尤为典型的是违反原定用途挪用资金用于其他支出，如违规用于政府办公大楼建设和员工福利支出等。相比其他测量公共部门违法违规数据，如官员腐败数据，审计部门公布的财政违规数据具有重要优势。审计部门相对独立，受到政治因素较小，被调查的财政违规数据较为客观。其次，财政违规和腐败有着显著的区别，实际上只有很少一部分财政违规被视为犯罪行为移送司法机关，财政违规调查也很难发现地方官员是否涉嫌贪污受贿等腐败行为，因此官员政治晋升前景受财政违规调查的影响也较小，这就保证了审计部门发现的财政违规行为受到当地政府干预程度较低，从而提高了财政违规数据的真实性和准确性。

作者选择省直管县改革这一政策实验开展DID研究，因变量是某县在特定年份违规使用的财政资金数量。政策干预变量“省直管县”改革（PMC）表示某县在特定年份是否实施省直管县改革。考虑到省直管县的选择并非随机政策，作者在后面的检验中加入了入选省直官县的若干决定因素作为控制变量。作者首先检验了省直管县改革对财政违规规模的影响，继而对基本发现进行了一系列稳健性检验，最后还分析了违规资金对社会福利和公众态度的影响。

在表3中，作者进行了一系列稳健性检验。首先，作者在地级市层面进行了聚类标准误处理，控制了可能存在的标准误序列相关问题。其次，作者控制了省-年份交互固定效应。第三，作者控制了县层面特定的时间趋势效应。最后，作者考虑了省直管县改革的试点县选择标准问题，在模型中加入了省级政府选择试点县的8个关键指标，将这些指标和年份变量的一次项、二次项和三次项做交互项处理。最后，作者还考虑了城市间的扩散效应。一个没有被列入省直管的县可能会受到地级市政府的额外关注，那么被查处的财政违规资金数量也可能大幅增长。为了控制政策溢出问题，作者在模型加入了一个变量，表示同一个地级市内其他县是否为省直管县。上述处理并没有改变基本模型的检验结果。

作者采用事件研究对省直官县的政策改革效应做了平衡性检验和动态性检验。结果表明，在实施省直管县改革前，财政违规资金规模几乎没有明显的差异，干预变量的影响系数接近0。在省直管县改革后，政策效应立即显现。作者还进一步进行了置换检验和反向因果检验等策略，所有的检验结果都证明了基本模型结果的稳健性和可靠性。

如果财政违规的原因是县级政府更熟悉辖区公民的需求和地区实际状况，从而对资金用途，特别是上级政府指定用途进行因地制宜的调整，那么财政违规可能增加而非损害地方福利和公共服务供给。为了验证上述假设，作者进一步分析了财政违规的福利效应。

首先，作者检验了财政违规对地方公民福利的影响，发现财政违规资金规模显著降低了城乡居民可支配收入占地区人均GDP的比重。将省直管县作为财政违规的工具变量，2SLS模型发现，财政违规资金每增长1%，城镇居民可支配收入占人均GDP的比重就约降低0.16%，而财政违规对农村居民收入的负面影响是城镇居民的3倍。其次，作者检验了财政违规对制造业生产率的影响。作者计算了县域企业平均全要素生产率，分析发现财政资金违规并没有显著影响企业的全要素生产率。最后，作者基于公民调查数据，分析了财政违规对公民政治态度与信任的影响，分析结果表明，财政违规显著降低了公众对当地政府的信任，同时公众对当地官员的腐败认知度显著提高。这一发现进一步证实了省直管县改革带来的政府层级扁平化倾向显著降低了地方政府效率，并进而损害了公民福利和政府合法性。

本文使用独特的政府审计的财政资金违规数据，将其作为政府内部效率的重要指标，检验了政府扁平化改革是否削弱了政府效率。作者巧妙地使用了中国大规模开展的省直管县这一政府层级扁平化改革的政策实验，基于双重差分法分析了政府扁平化改革对财政违规资金的影响。研究发现，省直管县显著增加了县级政府财政资金违规规模。财政违规还对居民可支配收入产生了负面影响，并进而降低了公众对政府的信任度，并且提高了公众对政府官员腐败程度的认知。上述发现表明，政府层级的扁平化改革降低了政府内部效率，增加了腐败风险，并引发了公众对政府的不满。

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本期小编：曾依雯