推文人 | 陈晓萌

原文信息：Romero, M., Sandefur, J. and Sandholtz, W.A., 2020. Outsourcing education: Experimental evidence from Liberia. American Economic Review, 110(2), pp.364-400.

 

引言

 

如何提高公立学校的质量？这个问题长期困扰着各国政府，也一直受到实验经济学家的关注。一些实验者选择直接改变公立学校本身的运作效率，例如采取多元参与的方式提高学校教育质量；还有一些采用教师绩效工资、教学监督等干预提高教师的教学效率；与此相对，另一些干预则直接利用教学效率较高的私立学校，给低收入家庭随机发放彩票，为他们提供进入私立学校接受良好教育的机会。而本文在此基础上又另辟蹊径，采取政府出资、私人经营的3P (Public-Private-Partnership) 方式，将公立学校的运营外包给私营机构，以随机实验的方式评估这一干预的影响。

 

实验背景

 

利比里亚是位于非洲的一个发展中国家，年教育投入占GDP的2-3%，约4000万美元，与其他非洲低收入国家不同，除政府投资之外，利比里亚的学校每年还可以收到额外的捐款3000万美元。政府的教育投入约80%都花费在教师薪酬上，其他教育开支则由其他捐款承担，尽管教育投入很高，其教育水平着实堪忧：当其他国家都在普及初等教育时，利比里亚小学净入学率仅为38%；教育质量很低，大约仅有25%的小学毕业的成年女性可以认全一整句话。

 

本文所评估的政策是利比里亚政府发起的“利比里亚合作学校”(PSL)项目，该项目由政府资助，八大私营机构竞标，双方签订不完全合同，让私人运营93所公立学校。每个学校共九个年级，包括三年学前班和小学六个年级。政府会提供给私人机构每个学生50美元的补助款，由私人机构自行支配，除此之外，私营机构也可以对所负责的公立校进行额外投资。在八大机构中，Stella Maris没有完成财务调查所以未收到补助款，Bridge International Academies作为最大的私营机构，具有一定谈判势力，与政府签订了其他合约。但本文在评估时仍然将这两个运营机构包含在内。

 

参与PSL项目的公立校与普通公立校有四个主要的不同之处：第一，PSL学校是由私营机构管理；第二，PSL学校保证每个年级都至少有一位老师，而普通公立校则无法保证；第三，PSL学校可以自行控制班级规模（即师生比）；第四，PSL学校对学前班不收费，九个年级都没有学费，而普通公立校对学前班收费。表1展示了这些运营商接管学校后都进行了哪些活动（数据来源于对教师的调查）。

 

 

实验设计

 

利比里亚共有2619所公立小学，在进行一系列筛选后，有299所符合参与条件，此外，应Bridge International Academies运营机构的要求，政府还添加了一些不符要求的学校。每个运营机构都向政府提交一个他们愿意接管的地区列表，根据列表，政府给每个运营机构返回一个学校名单，每份名单上的学校都是成对出现的，经过运营机构确认后，在这些学校中进行配对随机，即每对学校中，一个分配到控制组，一个分配到干预组，进行配对随机考虑到了不同运营机构管理学校的方式和理念不尽相同，不能通过简单的加总来比较干预效果。

 

但运营机构也没有运营全部分配到干预组的学校，由于存在一些被遗漏的学校，作者在后文中同时报告ToT和ITT系数，其中ITT不仅使用了学校层面的随机，为了防止干预会改变学生群体的构成（虽然合同中不允许机构根据学生的任何特征让学生退学或去其他地方上学，但有机构为了降低师生比，减少入学人数），实验团队在实验随机过程之前，在每个学校都随机抽取了20名学生组成一个固定样本，以此降低选择偏误，保证ITT的有效性，ToT是根据被分配到干预且实际被运营机构接管的学校的学生产出估计出来的，约占原干预分配的81%。图3展示了学校分布情况。

 

 

实验结果

 

（一）分数

 

 

从表3中可以看出，在9-10个月的干预之后，学生的数学和英语成绩都提高了0.18SD，而且这并非来自于教师针对考试的“填鸭式”教学，因为在第二次考试中新添加的”New Modules”和”Conceptual”两个科目是第一次考试没有的，但也体现出明显的干预效果，考试中一些理解性的，没有包含在教科书中的问题，干预组也明显表现得比控制组更好。

 

（二）入学率、出勤率与班级规模

表4中最后一列FE代表配对固定效应，A面板是学校层面数据，B面板是学生层面数据。可以看到，干预组学校比控制组平均在2015-2016年多入学34个学生，在2016-2017年多入学57个学生，净增加约25人。在定点检查(spot check)中，干预组学生出勤可能性增加16%。由于不同年级人数不同，升学可能导致不同学校的入学率有所偏差，为解决这一问题，作者定义如下指标：

分子为学生i在学校s经历的连续三年的入学率，g代表该学生在2016-2017年的年级，分母为运营机构o所允许的最大入学规模，若c>1，则定义该学校为“constrained”，从表5中可以看出，在constrained的干预组学校，入学人数下降，而在非constrained的学校，入学率上升。入学人数下降可能是由于政府允许运营机构调整入学人数导致，如Bridge International Academies就很大程度上降低了师生比；许多学校原来是错峰上学（为了节约教室，增加可入学人数），但取消了这种制度后入学率也下降了。从最后一列可以看出，入学人数下降的学校分数提高，但是并不能分清这是由于班级规模变小，还是由于一些学生离开学校所致。

（三）中间投入——教师、教学用品、学校治理与教师表现

表5中报告了有关教师以及教学用品等方面的结果。在教师雇佣上，干预组明显雇佣了更多新教师，且解雇更多原教师，总的来说降低了师生比；从B面板可以看出，运营机构多雇佣的教师具有更年轻，工作经验更少，多来自于私人学校等特征。在教室条件方面，干预组在大多数方面也表现更好；C面板指出干预组学生更多地获得书本和写字工具。

在学校治理方面，干预也效果明显，干预组学生在校时间和辅导时间更长，干预组的PCA指数（评估学校治理的综合指数）比控制组高出0.4SD。

在教师行为方面，实验团队通过随机的定点检查、学生调查和教室观测工具获取数据，发现干预组的教师明显更加尽责。这里值得注意的是，由于所有公立学校的教师都隶属于教育部，运营机构在原则上不能变动其薪酬或解雇教师，所以教师表现的改进，更大程度上依赖于学校管理者对教师的监督而非其他一些奖励或解雇威胁，这是学校治理水平提高的表现。

 

（四）其他结果

从表9中可以看出，干预与家庭教育支出之间出现替代关系，使家庭教育支出下降6.6美元；由于政府要求不允许收学费，干预组支付学前班和小学学费的数额也明显降低，尽管在调查时，一些学校还是收取了一定费用。除此之外，PSL干预还增加了家长和学生对学校的满意程度，并改变了学生的态度和政治看法。

 

（五）比较运营机构与成本

 

从表10中可以看到每家运营机构的表现，Rising Academies，Bridge International Academies和Street Child的学生综合分数显著为正；Omega和Stella M并没有接管他们负责的学校，因而表现不佳。由于不同运营机构接管的地区不同，样本规模也不同，所以不能简单放在一起比较，作者在附录中使用贝叶斯多层模型比较不同运营机构的表现，结果在定性层面上没有改变。

作者利用控制组数据计算如果相同经费花在普通公立校上产出的效果与PSL学校比较，虽然许多机构在每人50美元的经费基础上额外投资，但在成本收益分析中仍以每个学生50美元为标准，在这种测算方式下，PSL项目经费支出比普通学校经费支出更划算。

 

结论

 

本文评估了利比里亚PSL项目的政策效果，结果显示政府出资、私人运营的这种公共教育服务外包政策可以有效提高公立小学教学质量、治理水平和学生分数等等。这样一个试点实验不仅可以帮助政策制定者发现不完全合约的漏洞，还可以检验不同运营机构的服务质量，帮助政府排除质量差的合作者，比如其中两个服务机构完全没有接管学校，甚至有两个机构管辖的学校中爆出性侵学生丑闻。此外，干预对控制组或其他学校的溢出效应也是未来值得研究的方向，有可能其他学校资源由于干预而向PSL流动，导致其他学校教育质量下降，也有可能PSL学校采取的高效管理手段和教学方法对其他学校产生正面影响。