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公共部门的“装门面”行为:基于“普九”评估的研究

推文人 | 袁梦
 
原文信息:Fang, H., Liu, C., & Zhou, L.(2020). Window Dressing in the Public Sector: A Case Study of China’s Compulsory Education Promotion Program (No. 27628).
 
研究背景
 
“装门面”作为一种对各类激励计划做出的战略反应,在会计和金融领域十分常见。比如,公司会计师通过推迟给供应商付款以创造更高的期末现金余额,改善财务报表的外观;债券经理通常会操纵他们的投资组合,以在某些高风险时间节点打动投资者。此外,“装门面”在发达国家和发展中国家的公共部门也很普遍,如英国小企业的支持“无非是装潢”,2019年印度的联合政府临时预算通过“财政粉饰”以安抚选民。公共部门“装门面”的行为可能会带来更多的资源错配,但这一问题较少受到经济学文献的关注。Fan et al(2020)以1993年《中国教育改革与发展纲要》提到的“普九”任务及评估为背景,考察地方政府如何完成“普九”任务,以及在此过程中是否存在“装门面”行为。
 
制度背景
 
1982年,我国仅1/3的成年人拥有初中及以上学历。为提高人口的受教育程度,我国自1986年开始实施义务教育法。然而,完成普及九年义务教育的目标给地方政府带来巨大的财政压力,地方政府官员的“唯GDP论”使得政府官员在有效任期内缺乏激励发展教育,1990年小学入学率为97.8%,初中入学率则不到70%,强制性义务教育法收效甚微。
 
中央政府意识到地方政府缺乏激励后,中共中央和国务院于1993年联合发布了《中国教育改革与发展纲要》,将“普九”的目标具体到各省、市、县,并给定详细的实施、评估时间以及明确的绩效指标,如学龄儿童的小学/初中入学率、小学或初中的辍学率、财政教育拨款的增长速度以及教育设施和教育素质等。按照国家关于“分区规划、分类指导、分步实施”的原则,全国被划分为三片分步骤推进“普九”工作,教育基础和经济状况好的地区被要求先于其他地区实现“普九”目标,国家级贫困县和少数民族地区的实现时间可以延迟(见图2)。该县区所在的省级政府在预定时间对“普九”任务进行验收,只有上述指标达到要求,该县将被认定为“普九县”,该县区便不再受到上级政府的评估;否则,县级领导将可能丧失晋升机会。“普九”任务给地方政府带来很大的财政压力,较少的上级政府税收和政府间转移支付使得财政性教育支出份额较为固定。为如期实现“普九”目标,地方政府理性的策略是向地方企业和农民征收费用,以增加非财政性的教育支出。
 
数据及实证策略
 
本文不包含西藏、直辖市以及未获取数据的县区,利用1993-2001年间我国2060个县区的数据集进行分析,主要包括以下几部分数据:
 
(1)各县区不随时间变化的变量。如根据中国国家地理信息系统的县级地理信息,使用数字高程模型(DEM)计算县的平均海拔和平均坡度;利用1990年人口普查数据计算普及义务教育前各县区小学学历居民占比和初中学历居民占比;利用国家统计局的信息定义该县区是否为少数民族或国家级贫困县。
 
(2)1993年-2001年中国教育经费统计年鉴的教育投入数据。包括小学和初中的总教育经费、财政性教育经费、非财政教育经费(公共预算安排的教育经费)、教育附加费和生均教育经费。
 
(3)2005年人口普查的教育变量。如定义给定年份和县区13-15岁儿童上初中的比例为初中入学率,定义给定年份和县区7-12岁儿童上初中的比例为小学入学率。
 
(4)1993年-2001年各县区的《县级财政统计年鉴》的各县区预算变量,如预算支出、预算收入、行政支出、农业支出等。此外,还有1993年-2001年各省市、县级统计年鉴和纪事统计的GDP。
 
(5)手动搜集部分省份和数百个省市、县的中共组织历史纪事,获得各县区党委书记的任期信息。由于县级党委书记换届时间不固定,若给定的县委书记任期超过6个月,则将其分配为1年。
 
本文运用事件分析法,通过对比成为“普九县”的地区在接受上级政府检查前后各年份的差异表现,可以识别“普九县”的评估对地方政府行为的动态影响,具体模型如下:
 
 
其中,c、p和t分别代表县、省份和年份;被解释变量yc,p,t包括一系列县级变量,如教育经费、各级学校入学率、预算收入支出和GDP;Inspectc,t,k代表各县所处年份与省级政府评估年份间隔的虚拟变量,Inspectc,t,k=-4=1表示c县在t年处于评估年份的4年前,Inspectc,t,k=0=1表示c县在t年接受上级政府的评估,以该年份作为参照组,τk即为本文关注的系数;Treatc是政策虚拟变量,若该县在2001年前接受评估,赋值为1,否则赋值为0;Xc为一系列县级特征变量;经济发展水平和教育条件较弱的县区,接受评估的时间相对较晚,文中进一步控制了时间虚拟变量γt与县区特征变量Xc的交互项以控制随时间变化的县区差异,并控制处理组的线性时间趋势。此外,为控制潜在的异质性和自相关,将标准差聚类到县级层面。
 
本文还利用双重差分法,分析“普九县”评估的影响。模型如下:
 
 
其中,CCECc,p,t为“普九县”评估的时间虚拟变量,若该县在t年前已接受“普九县”的评估赋值为1,否则赋值为0。τ为我们感兴趣的系数,即上级政府对“普九县”的评估如何影响地方政府的教育投入。
 
实证结果
 
1.“普九”评估对教育投入的影响
 
模型(1)的估计结果见图3。结果表明,在接受省级政府评估前,县级政府的总教育支出不断增加,直至评估当年或前一年达到峰值,通过评估后,总教育支出在随后5年内持续下降。这给地方政府为完成“普九”目标实行“装门面”的行为提供证据,即地方政府为实现目标,不得不在短期内增加教育投入以提高入学率,一旦目标达成,促进教育发展的行动马上懈怠,教育投入迅速减少。因财政性教育经费弹性较小,不易调整,财政性教育经费在县级政府接受上级评估前后变动较小,而非财政性教育经费在县级政府接受检查前迅速增长,且在达到目标后以每年17%的速度下降(见Panel C)。非财政性教育经费主要源于教育附加费率的调整,Panel D表明,在县级政府通过“普九县”评估后,农村的教育附加费率迅速下降。
双重差分的结果进一步表明,通过“普九县”评估后,地方政府的教育投入下降9.1%,财政性教育支出下降4.2%,非财政性财政性教育支出下降16.9%,农村的教育附加费率下降0.065%。该结果经过一系列的稳健性检验:(1)剔除2001年未接受评估的县区;(2)将省份-年份固定效应替换为地级市-年份固定效应;(3)允许各县区拥有灵活的时间趋势;(4)控制县级领导人的固定效应,依然稳健。
 
地方政府在通过“普九县”评估后减少对教育的投入,可能是因为经济发展放缓或者政府收入减少,本文将教育投入替换为当地GDP和预算收入、预算支出等变量。结果表明,“普九县”的认定与当地的GDP和预算收入无关,即并非负向的经济冲击使得教育投资下降;“普九县”的认定与当地的预算支出和行政支出也无关,但促使预算农业支出增加,这从侧面说明农村教育附加费的下降,即地方政府通过降低农业教育附加费的方式降低教育投入。
对此结果,有一种解释是“地方政府在通过‘普九县’的评估后降低教育投入,只是教育投资动态的结果,与‘装门面’无关”。如果只是教育投资动态的结果,为维持义务教育的目标入学率,教师工资和运营费用不应出现骤降。本文进一步分析了“普九县”的评估对中小学的生均教育支出、生均教师工资以及生均运营费用的影响。结果表明,通过“普九县”评估后,中小学的生均教育支出显著下降,同时,仅中小学的生均运营费用在通过“普九县”评估后显著下降。这说明,面对“普九县”评估施加的财政压力,工资费用和运营支出的弹性不同,这为地方政府应对上级检查时的“装门面”行为提供启发。由于运营费用是学校的经常性支出,并非一次性支出,以此可说明教育支出的下降并不是教育投资动态的结果。
2. 政治激励的作用
 
地方政府为何以重新配置资源的“装门面”行为实现“普九”目标呢?这无疑是地方政府面对政治激励,做出的最优反应。在现实中,县级领导通常隔几年轮换一次,越是在临近上级政府检查时段就职的县级领导越可能在任期内接受检查,越有动力保持较高水平的教育投入;而即将离职的县级领导更不可能在任期内接受检查,因而缺乏动力进行教育投入。本文将模型(1)中评估年份与数据年份间隔的虚拟变量替换为县级领导任职年份与评估年份的间隔变量,具体如下:
 
 
图4的结果表明,县级领导入职时间越是临近上级政府的检查,县级领导会更积极采取措施发展教育,以避免“一票否决”对职业造成的严重后果,比如,在“普九县”评估前一年任职的县级领导投入的教育经费比评估当年任职的县级领导要高4%。任期给县级领导带来的政治压力,更多地表现在非财政性教育经费的增加;而且,随着时间间隔的缩小,农村教育附加费率将提高。
3.“普九县”的评估是否能提高教育水平?
本文利用2005年人口普查的数据,推算出各县区小学和初中适龄儿童的入学率,进而分析“普九县”的评估对义务教育阶段入学率的影响。双重差分的结果表明,“普九县”的评估并未影响小学的入学率,反而使得初中入学率在通过认定后显著下降。根据城乡和性别分样本进行异质性分析发现,“普九县”的评估并不影响城市的初等教育,但给农村尤其是农村女性带来负面影响,农村女性的教育机会在该县区通过“普九县”评估后显著减少。本文剔除移民重复表6,结果依然成立。
 
总结
 
本文以《中国教育改革与发展纲要》细分到县的“普九”任务为背景,为揭示公共部门存在的“装门面”行为提供证据。在任职期间更可能接受检查的地方政府官员,通常会以“装门面”方式通过“普九县”评估,随后重新配置资源,这使得通过“普九县”评估的地区并未真正提高初中入学率,甚至还使得农村女孩处于不利地位。
 
作者认为,本文所发现的政府官员采取“装门面”行为通过考核的现象并非特定于中国,而是适用于任何具有自上而下的政治激励措施的威权体系。更广泛地讲,本文为经典政治激励理论提供了经验证据,强调了公共部门高强度激励存在的潜在弊端。普及义务教育、促进义务教育均衡发展是项长期工程,上级政府在高强度的政治激励下,应定期对“普九”工作进行复查,以巩固义务教育发展成果。
 
Abstract
 
We examine window dressing phenomenon in the public sector by studying the strategic responses of Chinese local officials to the compulsory education promotion program launched by the central government in the 1990s. According to this program, the Chinese counties should receive inspections on whether the compulsory educational targets were achieved on pre-scheduled time by provincial governments; and failing to pass the inspection would have severe negative career consequences for the county leaders. We find that county-level educational expenditures saw a sustained increase before the inspection, but a sharp drop immediately after the inspection. Local officials who were more likely to be inspected within their tenures window dressed more aggressively. As a result, middle school enrollment rates declined significantly after the inspection, and rural girls bore the blunt of the decline in school enrollment.



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