原文信息：Tricaud C. Better alone? Evidence on the costs of intermunicipal cooperation[J]. American Economic Journal: Applied Economics, 2025, 17(1): 160-207.

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引言

尽管城市间合作（intermunicipal cooperation）能够产生公共品供给的规模效应，并内部化行政边界带来的外部性，从而提升整体经济效率，但其在各国的推进却普遍面临阻滞。这一困境的根源可能在于，合作机制约束了地方政府的政策自主权，并削弱了其属地保护能力，进而引发政府的策略性抵抗。科学评估城市参与城市间合作组织的成本，对理解地方政府拒绝合作的原因具有重要的政策意义。然而，现有研究大多聚焦于城市间合作的收益，却忽略了一体化过程中单个城市所承担的地方性成本，尤其缺少关注那些因成本高昂而抵制合作的城市。这篇由加州大学洛杉矶分校安德森管理学院助理教授Clemence Tricaud独著的文章则弥补了这一研究视角。

本文以2010年法国政府强制尚未加入市镇联合体（IC，intermunicipal community）的市镇并入IC为自然实验，运用双重差分模型进行实证分析。结果表明：①被迫加入IC的市镇失去了住房建设规划的自主权，导致住房需求高的市镇居住密度上升，居民因邻避效应（NIMBYism）而反对合作。②同时，为实现规模经济，IC倾向于将公共服务设施集中在人口密集区，致使偏远乡镇的公共服务供给下降，这解释了低人口密度的市镇抵制合作的原因。③与此相对，2010年之前自愿加入IC的市镇未出现上述负面后果。且无论自愿与否，市镇在加入IC后，均获得了在公共交通和财政收入方面的收益。这表明，市镇拒绝加入IC并非是因为预期收益过低，更多是出于成本考量。

研究背景

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法国被划分为大约3.6万个市镇(municipalities)，平均每个市镇有1800名居民。市镇作为政府体系中最基层的单位，其核心职能主要包括城市规划和公共服务供给（如日托服务、小学教育、图书费和公共交通等）。如果将法国的市镇对应于我国的行政区划，它可能更像中国的乡镇（街道）。

20世纪70年代，法国政府试图通过合并市镇来精简行政，目标是减少20%的市镇数量，但该政策遭到市镇长的强烈反对，市镇数量最终仅减少了3%。此后，法国政府引入了市镇联合体（IC）机制。加入IC的市镇保持原有行政结构，但城市规划受到市镇联合体（ICs）的政策约束，且需与其他IC成员共享部分公共服务。在法国，独立的市镇具备制定城市发展规划和发放建筑许可证的自由裁量权。但是，一旦市镇成为IC的一部分，当地的城市规划就受到IC整体规划方案的约束。此外，市镇还会自主决定将部分公共服务管理权移交给IC，使其成为决策和资源配置的唯一主体，以提高资源利用效率。通常，市镇会授权那些可以通过合作产生规模经济的公共服务。

在2010年前，法国市镇有权自行决定是否加入市镇联合体（IC）。自1999年Chevènement法案实施后，市镇加入IC的财政激励显著增加。因为属于IC的市镇不仅能保留原有的国家转移支付，还能共享IC获得的额外财政转移。这一政策变化成为转折点，使得IC参与率从1999年的50%激增至2010年的95%。到2010年，法国大陆已形成2575个IC单元，每个单元平均覆盖13个市镇，服务21295名居民。尽管成为IC成员对市镇具有强大的财政激励，但仍有5%的市镇（约1800个）选择独立。直到2010年12月，法国出台新法律，强制规定所有市镇必须加入IC，且每个IC至少包含5000名居民。

如图1右图所示，红色代表2010年尚未整合的市镇，浅蓝色代表1999年前自愿整合的市镇，深蓝色代表2010年前整合的市镇，浅灰色为样本外市镇。本研究聚焦于红色市镇（定义为“抵制类型市镇”）。

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数据与方法

基于2004-2018年的法国市镇社会经济特征数据、房屋建筑许可证数据、地方公共服务数据（主要包括日托和图书馆）、公共交通数据、财政收入数据等，本文采用双重差分模型来评估一体化政策对抵制类型市镇的影响。其中，处理时点为2010年，处理组为2010年尚未加入IC的市镇，即“抵制类型市镇”，对照组为1999年之前就已经加入IC的市镇。

本文选择对照组的逻辑是，首先，对照组市镇应该不受2010年法律的影响，即2010年之前已自愿加入IC。其次，为了确保对照组市镇在样本期内的一体化状态不发生变化，本文将2000-2010年间自愿加入IC的市镇从样本中删除，仅保留1999年之前加入IC的市镇作为对照组，具体如图2所示：

具体的回归模型如下：

其中，m代表市镇，t代表年份。t > 2010时，1{t > 2010}值为1，否则为0。1{treatedm = 1}是一个指示变量，处理组市镇值为1，对照组市镇值为0。δt和θm分别是年份和市镇固定效应。标准误聚类在市镇层面。本文将被解释变量均除以2010年的市镇人口做标准化处理。

实证结果

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4.1 对住房供给的影响

如图3所示，本文首先估计了加入IC对住房供给的影响，研究发现，在2010年的法律颁布之后，与控制组相比，处理组市镇发放的建筑许可证数量大幅增加。

为什么住房密度的增加会导致市镇的抵制？作文提出了三个猜测：首先是本地居民出于邻避主义（反对在居住区新建建筑项目）而反对住房密度增加，其次是市镇政府可能为避免贫困家庭或少数族裔进入而反对住房密度增加，最后是房主出于对房价下降的恐惧而反对住房密度增加。通过异质性分析，作者认为第一个猜测成立，并排除了后两个猜测。即实证发现，相比边缘市镇，在加入IC后，高建筑需求和高建筑密度的核心区域建筑许可证的增加更为显著。这说明密度高的核心区抵制加入市镇的主要原因是出于避邻主义。

4.2 对公共服务的影响

作者使用儿童日托点数量和公共图书馆数量来衡量公共服务。如图7所示，乡镇加入IC后，儿童日托点数量和公共图书馆数量均显著减少；而城镇的公共服务水平并未出现显著变化。原因是IC为实现公共服务的规模经济，更可能将公共资源集中在市中心和人口稠密地区，停止或减少开设其他地区的公共服务，这增加了低密度市镇居民获得公共服务的距离，进而引致他们的抵制。

4.3 关于一体化收益的证据

作者从公共交通网络可及性和财政收入两个方面来探究市镇加入IC的收益。如图8所示，2010年前的下降趋势表明，控制组市镇的公共交通使用率比处理组市镇增长更快；而2010年后的增长趋势表明，法律颁布后，被迫加入IC的市镇的公共交通的使用率增长快于对照组。这说明IC内部的协调有助于IC成员更快地发展交通网络。

如图9所示，与2010年之的小幅下降趋势相比，被迫整合的市政当局在整合后的财政收入大幅增加，这可能是政府间税收竞争减少带来的。

4.4 解释与机制

在机制部分，作者进一步探究如果这些抵制类型市镇较早地自愿加入IC是否还会承受同样的成本。如果答案是否定的，那么我们应该观察到，相比加入现存IC的市镇，选择新建一个IC的市镇所遭受的负面影响更小。然而，如表9所示，相比于整个样本，加入新建立IC的市镇仍遭受了很大的负面影响（10.5 VS 8.8）。这说明反对一体化的市镇如果早期自愿加入IC也会经历同样的经历，这也解释了他们的抵制行为。

然而，这进一步引出问题，为什么其他自愿加入IC的市镇能够避免这些成本？一种可能的解释是，抵制类型市镇因平均议价能力较低而抵制加入IC。表10显示，加入包含大城市IC的市镇在建筑方面所经历的负面影响更大（13.0对比6.1）。这说明相对于大城市，抵制类型市镇在IC中的议价能力可能确实较低，因此受到了更多的负面影响。

综上所述，市镇政府抵制一体化，是因为他们知道自己无法阻止加入IC带来筑密度增加以及公共服务减少的后果。

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总结与启示

本文聚焦于一体化政策对抵制类型市镇的影响，选取最后一批加入市镇联合体（IC）的市镇作为处理组，将早期自愿加入IC的市镇作为对照组，这一定程度上是将“已处理组”用作“对照组”。尽管对照组并非无可挑剔，部分平行趋势图也非典型，但作者在正文中通过非常详实的文字和图表去论证了对照组选择的合理性。在面对重要研究问题而研究设计又受限于现实条件的情况下，本文的做法可能提供了另一种参考。

最后，由于地方合作通常涉及共享城市规划和公共服务，且一体化过程中某些区域可能不平等地丧失更多权力，本文结论对理解全球其他城市一体化政策推进缓慢的原因具有参考意义。

推文作者：静峥，武汉大学2024级财政学专业博士研究生，欢迎学术交流。电子邮箱。推文内容若有错漏，敬请批评指正。

 Abstract 

This paper provides new evidence on why municipalities are often reluctant to integrate. Exploiting a French reform that made intermunicipal cooperation mandatory, I find that municipalities forced to integrate experienced a large increase in construction, consistent with NIMBYism, explaining their resistance and that rural municipalities ended up with fewer local public services. I do not find the same effects for municipalities that had voluntarily integrated prior to the law, while both types of municipality enjoyed similar benefits in terms of public transport and fiscal revenues. These findings support the fact that municipalities resisted to avoid the local costs of integration.

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