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老领导,好绩效?中国经济奇迹之谜的一个解释

推文人 | 吴进进
原文信息:Jiang, J. (2018), Making Bureaucracy Work: Patronage Networks, Performance Incentives, and Economic Development in China. American Journal of Political Science, 62: 982-999. doi:10.1111/ajps.12394
 
一、导言
 
对于中国改革开放以来经济增长奇迹之谜,主流观点认为“搞定对地方政府的激励”是其根本性原因。不过既有理论大多聚焦于正式的、以业绩为基础的激励制度,代表性理论如周黎安等提出的官员晋升锦标赛理论和钱颖一等提出的市场维护性财政联邦主义理论。香港中文大学蒋俊彦博士独辟蹊径,认为非正式的、建立在私人政治关联基础上的上下级关系对中国地方经济增长起到了重要的推动作用。作者认为政治关联有助于提高地方经济绩效有三个方面的理由。
 
第一,尽管发展地方经济可能提高官员晋升机会,但是中国正式的干部晋升制度并没有把经济增长和晋升直接联系起来。事实上,除了经济增长外,其他四个指导性晋升条件同样重要,即德、能、勤、廉。省级政府提拔下级官员具有较高的自由裁量权,他们可以灵活性解释和使用一种或多种官员晋升标准,所以经济增长绩效和晋升两者之间并不存在绝对的必然关系。而且,不能排除在某些情况下,经济增长绩效对晋升还产生了相反的作用,如高绩效的地方官员可能对上级官员产生潜在的竞争威胁。这时,上级官员就会在下级官员的绩效和忠诚两者间进行权衡,如果下属的忠诚度不高或无法确定下属的忠诚度,高绩效者未必会被提拔。这时候,对于下级官员而言,高绩效就不是晋升的可信承诺,他们发展经济的激励也不会那么高了。然而,与上级密切的私人关系可以很好地化解这一“委托-代理”问题。上级官员可以很放心地根据下属绩效提拔下属,因为他们对下属的忠诚度很放心。因此,和上级有私人关系的下级政府官员更有激励发展地方经济,因为他们相信他们的成绩可以得到老领导的认可。
 
第二,私人关系可以保护下级官员发展绩效的积极性。有些情况下,地方政府发展经济可能面临着一些制度与政策因素的制约。为了推动经济快速增长,地方官员需要寻找一些变通绕开一些约束和限制,然而这也可能触犯一些正式制度和规则,从而面临政治风险。另外,经济高速增长本身就可能引发一些社会矛盾和风险。上述因发展经济而来的风险可能削弱下级官员的积极性。在这种环境下,如果下级官员和上级领导有一个好的私人关系,领导就会倾向于保护下级官员发展经济的激励性,力挺下级政府大刀阔斧地进行政策改革,没有后顾之忧地上项目谋发展。
 
第三,私人关系有时还在无形中给下级官员产生更多发展压力。在上下级绩效共同体中,地方经济增长同样是上级领导的主要政绩。上级领导也会要求下级官员大力发展经济,对于和上级领导有私交的下级官员,他们出于回报老领导信任和表现忠诚的考虑,也会更加努力的发展经济。当上级领导提出一项发展规划或政策方案时,有私人关系的地方下属官员通常就努力成为最积极的践行者。地方下属官员如果把上级政策方针执行好,就会向老领导表明自己不仅有能力而且很忠诚。
 
二、变量设计
 
经济绩效,即地级市经济增长率,这是本文的主要因变量。
 
主政官员,包括地级市市委书记、市长、地级市所在省的省委书记和省长的任职时间、任期、年龄、行政级别、工作经历等信息。
 
省-市领导的政治关联。这是本文的核心自变量。当前测量官员政治关联或私人关系的通常方法是基于官员之间共同的工作经历、求学经历和户籍地,即同事、同学和同乡关系。考虑到上述测量指标所具有的一些缺陷,作者设计了一个新的测量指标。因为省委书记是省级人事问题的第一责任人,在市级领导晋升上具有最大的发言权,因此市级领导和省委书记的私人关系无疑是最重要的。当地级市领导C满足以下条件时,他(她)就与该地级市市所在省的省委书记P具有密切的私人关系:“C是从P担任省委书记的省份第一次晋升为该市市委书记或市长的。”这种对私人关系的测量实质上是一种晋升关系,即C担任该市领导是由P提拔的,这种提拔关系奠定了省-市领导私人关系的基础。这种省-市领导的私人关系在省委书记任职期间相对稳定,但是当省委书记更换时,就会发生很大的波动。因此当新的省委书记上任时,在任的地级市领导与省委书记的关系就会被打破,新上任的市级领导会建立与省委书记新的私人关系。
 
三、研究发现
 
表1展示了地级市和省委书记的政治关联对未来两年经济增长率(t+2)的影响,结果表明与在任省委书记的政治关联显著提高了地级市的经济增长率,有政治关联的地级市GDP增幅要比没有政治关联的地级市高0.38%,相当于多创造约700亿元的总产值。在三大产业中,政治关联对制造业产值增长的影响最为明显。
1. 稳健性检验
 
上文的基础性检验可能面临着内生性问题,即有政治关联的地级市领导可能被任命到经济增长本身比较快的地级市,基础模型可能高估政治关联的结果。因此,作者做了一个平行趋势检验(事件分析),检验在政治关联建立前四年到关联消除后三年期间,经济增长率是否有明显的变化。分析发现,政治关联前4年,关联城市和非关联城市的经济增长率没有显著差异,在政治关联消除后的三年里,关联城市和非关联城市经济增长率差异迅速消失(图2)。
 
 
为了缓解数据失真对结果的影响,作者计算了铁路货运量、用电量和卫星灯光亮度这三个经济活动和GDP的增长率差异,并分析了政治关联对上述差异的影响。如果政治关联对官方GDP与三类经济活动增长率差异的影响不显著,那么也就说明,政治关联与经济增长的数据失真没有明显关系,即使数据失真也不会干扰政治关联对经济增长率的影响。结果如预期,政治关联对经济增长率失真没有显著影响。
 
为了排除非官员激励因素的影响,如关联城市经济更亮眼是因为上级政府给予下级政府更多的资源和政策优惠。为此,作者不仅控制了上级政府对地级市净转移支付因素,而且还考虑了一些省级政府能够控制的资源等中介因素,如银行贷款、土地配额、国家和省级开发区等对城市经济增长的影响。检验结果表明,政治关联对上述潜在的中介因素的影响均不显著。政治关联对地级市经济增长的影响可能仅仅作用于城市领导发展经济的内在动力和本地资源。另外,作者发现政治关联的确显著提高了地级市获得的转移支付数(作者的另一篇论文专门写了政治关联对转移支付的影响),但是转移支付这个中介因素只能解释政治关联带来的15%的经济增长溢价。
政治关联与经济绩效关系中最大的遗漏变量是官员能力因素。如果新任命的市长市委书记更有能力,而前任市长市委书记因为能力不济而迟迟没有晋升,那么基础模型就会高估政治关联对经济增长的影响。为了解决这一问题,作者首先检验了经济增长和官员任期长度的关系,发下两者的关系很弱,更好的经济绩效未必就能导致官员更快晋升。其次,作者还在基础模型里加入了更多的官员特征因素,包括市长、市委书记是否来自省或中央、是否有国企、财经、税务和发改部门工作经历以及在地方工作时间占总职业生涯比例等。加入上述控制变量后,政治关联对经济增长率的影响并没有显著变化。再次,作者区分前任省委书记退休情况下的样本和省委书记退休前离任的样本,发现政治关联的影响在前任省委书记退休的样本下更为明显。最后,作者检验了不同的地级市领导在任职时间比较接近的情况下,政治关联的影响是否有显著差异。检验发现,即使无政治关联的地级市领导早任职数月,政治关联的地级市仍然表现出更好的经济绩效。
 
2.异质性检验
 
年龄是影响政治关联效应的重要因素,当省委书记或地级市领导的年龄都接近退休年龄时,这种互惠的政治关联的价值也就显著缩水了。作者的检验发现,随着省委书记年龄的提高,政治关联影响也显著降低,当省委书记年龄超过55周岁,政治关联对经济绩效的影响变得不显著了。此外地级市领导的年龄因素的影响同样存在,但是比省委书记年龄因素的影响要弱一些(参见表A.15)。
 
政治关联推动地级市经济增长,可能是由省委书记发展经济的偏好决定的。如果省委书记的发展经济的偏好有差异,那么政治关联对经济增长的影响也可能出现明显的差异。为此,作者使用若干指数测算省委书记的发展偏好,第一个指数是省委书记和中央领导的关联,第二个是省委书记是否腐败落马。检验发现和中央有关联的省委书记可以显著提高地级市政治关联的经济效应,而腐败省委书记则显著削弱了地级市政治关联对经济增长的正向影响(参见表A.16)。
 
作者最后检验了政治关联对地级市领导其他行为的影响。基于政府工作报告文本中四大政策议程主题比重,检验发现有政治关联的地级市政府工作报告中发展议程比重更大。此外,政治关联的城市财政收入和政策法律出台的数量也更多。
四、结语
 
普特南的名著《让民主运转起来》认为社会资本,即公民之间的信任、规范和网络关系是现代民主制度健康运转和经济持续发展的关键。本文的研究表明,在一个有着两千年官僚制治理传统的大国,政治精英之间的关联网络同样对地方官僚运作发挥了独特的作用。相比传统视角认为这种关联是低效和腐败的象征,作者的研究显然提供了不同的视角,也许对解释中国改革开放以来经济增长奇迹之谜也有所裨益。
 
Abstract
 
Patron–client networks are widely found in governments of transitional societies and are often seen as an impediment to effective governance. This article advances an alternative view that emphasizes their enabling effects. I argue that patron–client relations can be used to improve government performance by resolving principal–agent problems within political hierarchies. I substantiate this claim by examining how patronage networks shape economic performance of local governments in China. Using an original city–level panel data set between 2000 and 2011, and a new method that identifies patronage ties based on past promotions, I show that city leaders with informal ties to the incumbent provincial leaders deliver significantly faster economic growth than those without. I conduct additional analyses to rule out several important alternative explanations and provide evidence on the incentive‐enhancing mechanism. These findings highlight the importance of informal institutions for bureaucratic management and authoritarian governance.
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