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环境监管执法效应研究进展

 
推文人 | 马倩林 祁毓 
 
推文来源
 
Shapiro,J & Walker,R,2015,“Why is Pollution from U.S. Manufacturing Declining? The Roles of Trade, Regulation, Productivity, and Preferences”,NBER,NO.20875.
Greenstone, Michael, and Rema Hanna.2014,“Environmental Regulations, Air and Water Pollution, and Infant Mortality in India”,American Economic Review 104,3038-3072.
其他文献略。
 
环境规制的重要性是不言而喻的,Shapiro and Walker(2015)的一项最新研究发现,环境监管至少解释了1990至2008年间美国企业污染下降60%中的75%。然而,环境规制中的传统的监测和执法却逐渐引起了争议,通过一些工业化国家的研究发现,政策部门越来越多地提倡一个摆脱传统监管而更加关注自由和信息政策的方案。许多国家执法数量已经开始下降,例如,美国环保部(EPA)的民事执法数量从上世纪90年代已经开始显著下降,许多环保机构也越来越多的被要求证明自己的合规保障计划(CAP),最近美国国家公民管理和预算办公室审查EPA表现时,仅仅给出了是“适当”的评价,并建议EPA加强执法管理程序(USOMB,2005)。尽管环境规制中的市场化和社会化手段日渐多样化、所发挥的作用日趋凸显,但是作为环境规制政策体系中最为重要组成部分的环境直接(行政)规制,依然发挥着主导作用,市场机制和社会机制作用的发挥在很大程度还依赖于环境行政机制(卢洪友等,2014),最新的研究证据也表明,严格监测和执法的监管结构依然是企业环境改善的首要驱动力(Greenstone和Hanna,2014)。
 
对污染违规进行监管处罚在几乎每一个工业化国家的环保政策中发挥着支柱作用,进一步来看,经济学家和政策制定者渐渐相信,有效的污染监管要求经常性的环境检查和制裁,学者和政策制定者强调强制执行的规制是过去三十多年中发达国家环境质量显著改善的主导因素((Kagan et al,2003; USOMB, 2005)。虽然Khanna and Anton(2002)调查的S&P500企业表明,类似全面质量管理的第二类环境实践归功于市场因素,但是类似环境审计、内部政策等根本性的环境实践则依然源于法律和监管因素。Doonan Lanoie and Laplante(2005)发现70%的加拿大经理人将政府视为环境压力的唯一主要来源。May(2005)的研究显示,传统监管对经理人威慑力更加强于非强制性项目,最后,Delmas and Toffel(2008)通过调查493个工业污染源,发现,监管机构和立法者对环境绩效的影响显著地大于社区组织、活动团体和媒体。通常意义上的环境规制主要包括环境标准、配额使用限制、许可证等,而且还会涉及到环境监测、检查以及违规之后所进行的各类行政处罚,尤其是后者,日渐成为环境规制研究中关注的重点。
 
近年来,有关环境规制及其效应的研究呈现出迅速的增长态势,归结起来,主要呈现出以下几点特征:一是环境规制不再仅仅作为一个整体被研究,环境规制中所涉及到的监测、检查以及违规处罚等逐步进入研究视野,尤其关注环境执法所产生的威慑遵从效应。 二是从效率和公平两个维度,探讨环境规制的经济效应和再分配效应。逐渐从单纯的减排或者经济成本,扩展到社会领域,分析的主体日益多样化,包括企业、工人、辖区居民、社会整体福利,未被监管者或者处罚者等。三是环境规制如何与其他环境政策协调成为研究者关注的新焦点。伴随着经济社会结构的日趋复杂化,使得单纯依赖某一项环境规制政策已经独木难支,强化不同环境政策之间的协同和协调,对于提高整体的环境规制效率,减少对经济社会的扭曲显得尤为重要。四是有关环境规制政策社会福利净效益的评估更为全面客观,表现在,逐渐考虑了环境规制所产生的健康收益、就业再分配成本、劳动生产率改进收益等等,这些因素对于全面理解和评估环境规制福利效应大有益处。
 
环境监管的“减排”效应
 
从理论上讲,环境规制理论是建立在由Becker(1968)和Stigler(1970)发展的法经济学和公共执行理论文献上,并由Russell、Harrington 和Vaughan(1986)将该理论运用到环境领域,Polinsky和Shacell(2000)做了详细评述。环境境规制的本质是通过公共部门的干预,采取多种行政手段(如限排、定额、许可、警告、罚款、限产、关停等)提高企业环境违规的成本,只有当企业环境规制所产生的边际成本等于企业环境违规的所得到的边际收益时,才会达到均衡,即停止污染增长。边际成本时取决于公共部门(主要环境行政机构)的执法严厉程度,而边际收益则是市场均衡的结果(前提是处于竞争市场中),而现实市场均衡必然会受到包括环境规制在内各种公共政策的影响,因此,环境规制政策的有效性取决于其本身的执行。在此框架下,那些不完全控制排放额的企业可以从更低的污染减排努力中获得经济收益,企业会权衡更低减排努力的收益和被发现违规时所产生监管处罚的潜在成本,这一权衡意味着,企业有关污染减排努力的决策是这些因素的函数:减排努力条件既定下感知违规的概率;如果违规,感知被检查的概率;如果被检查,感知被处罚的概率;如果被处罚,有关处罚程度或幅度的认知度。
 
 
实证方面,评估政策干预对空气质量影响的研究越来越多。从一般意义上将,影响污染物排放的因素非常多,包括:一是制造业贸易的大幅增长((Autor, Dorn, and Hanson, 2013; Pierce and Schott,2012; Fowlie, Reguant, and Ryan,2015),这是因为类似钢铁、水泥等污染行业转移到国外,使得国内总污染排放在下降;二是规制能力的提升,规制机构要求企业逐步安装升级日益严格的污染治理设备和技术,如在美国,一些研究将其直接归功于清洁空气方案及其他环保法规实施所带来的空气质量变化((Henderson, 1996; Chay and Greenstone, 2005; Correia et al, 2013));三是偏好的变化,社会公众越来越多地选择消费清洁用品而非重污染行业生产的产品(Levinson and O'Brien, 2013);四是效率的提升,如果制造商使用更少的污染投入而生产了相同的产出,那么每年生产率增长是可以改善空气质量的,企业层面的单位产出排污量与全要素生产率之间呈现显著负向关系,全要素生产率在上升,而单位产出污染排放在下降(Bloom et al, 2010; Holladay, 2011;Martin, 2011)。在美国的制造业部门,1990-2008年大多数空气污染物排放量却下降了60%;从1990-2000年,美国制造业真实产出增长了三分之一,而主要污染物来源的氮氧化物、颗粒物、挥发性有机化合物平均下降了35%;2000年之后,真实产出增长下降,而制造业排污量在1990年基础上又另外下降在25%。Shapiro and Walker(2015)发展了一个可以用国际贸易、环境监管、生产率和消费偏好用来解释污染排放的量化模型,作者使用企业层面生产和排污数据对相关参数进行了估计,然后将这些估计与历史数据相结合,进而提供了一个解释可观察污染变化原因的可分解模型,发现,污染排放下降主要由于用一个狭义产品来度量单位产出污染,而非使用了总的制造业产出总量或不同类型的产品来度量;用于合理化企业生产和减排行为的隐含排污税在1990至2008年间增加了一倍以上,环境监管能够解释可观察污染污染排放下降中的75%。
 
环境检查和执法的威慑遵从效应
 
环境规制政策效果主要取决于环境检查和执法所产生的威慑以及由此所带的遵从。受到环境法律(如清洁空气法案CAA、清洁水法案CWA、以及环境规划和社区法案EPCRA)监管的许多工厂被要求定期提交自我监测报告,包括有关遵从和排放的主要信息及其来源。对于小工厂和不太突出的监管,遵从和排放数据往往只在被监管检查时才被观察到。监测活动的范围从持续几小时的快速目视检查,到持续一个月以上更严厉的评估。许多检查包括排放检查以及减排设备安装、运行和维护检查等。其他监管机构的监测活动可能包括自我评估、记录和程序、广泛的访谈以及污染排放的采样调查。当前的EPA合规监测策略建议CAA的完整合规性评估至少每两年一次,并将排放超过门槛值80%及以上的归类为主要排污源,要求每五年至少一次完整的合规性评估(U.S. Environmental Protection Agency [USEPA] 2001a)。
 
针对违规的执法行为包括电话和信件警告、罚款和刑事检控,非正式的执法行动通常是由地方环境行政机构执行。虽然少数州的环境机构有权发出现场行政处罚,但是大部分罚款和其他制裁是需要通过国家或地区EPA行政法院的行政法规来实行。文献几乎一致认为,严厉的环境监管具有较大的威慑效应,例如Magat and Viscusi(1990)发现平均检查后,被检查工厂的常规水污染排放会相继减少20%;Gray and Shadbegian(2005)发现,平均处罚会使得违规企业数量相对下降10%;Shimshack and Ward(2005)发现了类似的结论。也就是说,大量可观察到的环境绩效改善应该归功于环境监管和执法行为所引致的传统经济激励和约束,而非企业社会责任、理他主义、或非强制性压力等。这也就意味着,通过增加环境规制和执法方面的少量投资就可以显著的提高环境质量。如果目前的标准并不过分严格,执法成本适中,那么由执法行为所引起的企业行为变化就可能转化为较大的社会福利收益。
 
环境规制政策与其他政策的协调
 
在正式监管中,政府被看作是社会公众的代理人来对工业污染进行控制,如果不存在这样的制度安排,传统分析就会认为污染是没有成本和基本上不受约束的。但是,一些来自亚洲和拉丁美洲的证据表明情况可能并非如此,在那些正式监管减弱或消逝的发展中国家中,许多社区已经取得了与当地企业就污染减排进行谈判博弈的能力。这可以进一步称之为非正式监管:自己为自己的利益做主,随着污染损害上升,社区可以通过提高价格来为企业提供相应的环境资源,伴随着预期处罚增加,工厂会想方设法降低其对环境资源的需求。
 
信息和交易成本是影响均衡的重要决定因素:社区在进行博弈时面临着企业层面排放和风险信息稀缺的难题,没有从法规层面确定追索权,他们必须依靠工人和管理人员、负面宣传、暴力威胁、诉诸民法或者通过政治家、本地行政官员和宗教领袖提供形成的社会压力。这一过程区别于国家和地区正式监管, Pargal and Wheeler(1996)发现当正式监管较弱或匮乏是,社区往往会在非正式监管的过程中使用其他途径来引致地区企业的减排,污染均衡结果反映了地是社区和企业的相对博弈和谈判权力。作者使用印尼1989-1990年企业初始水污染排放数据验证了非正式监管的假设,印尼企业的污染排放强度会对包括非环境政策在内的其他变量做出高度响应。同时作者还发现,老的非生产性企业是新企业和生产性企业水污染排放强度的2.4倍,公共部门企业的污染强度是私人部门的5.4倍,落后和监督程度不高地区的企业是发展程度相对较高地区的15.4倍。监管机构越来越多的建立自愿型自我报告程序作为调查工具并鼓励受监管的企业遵从承若, Delmas & Toffel(2011)研究了自愿型自我报告能否有效有效可靠的表明自我管理努力(提供执法效率机会)。Langpap and Shimshack (2010)探讨了私人而非公共执法的影响,私人执法行动显著的提高了环境遵从,但是当把公共执法排除而单纯考察私人威慑效果,是非常脆弱的。
 
环境监管的就业再分配效应
 
在理论上,可以通过一个劳动需求的新古典理论来概念化环境监管对劳动力市场的影响。通常情况下,低均衡失业率与高环境质量之间是互补的政策目标、还是存在着不可兼得的权衡关系,很多研究以环境税为例进行了理论研究。Wagner(2005)研究了环境政策与均衡失业率之间的关系,发现,确实存在着一个协同两个目标政策的排污税区间。税收会刺激减排部门的出现并提供相应的工作岗位。对于约束性效率,政策制定者通过五种工具来内部化环境外部性。针对污染产业的排污税、失业补贴和招聘津贴是最优的政策组合。最优排污税是工人谈判能力的增函数,对于工人谈判能力较强的劳动力市场,最优的污染税很容易超过庇古税。
 
Ichiroh(2003)在H-T的框架下,讨论了环境税(对产生污染的投入品征税)的增加对上述两种扭曲的影响。当产生污染的工业品与农业品的相对需求弹性大于1的时候,环境税率的增加可以使得工业部门就业增加,同时,如果农业部门规模报酬递减程度非常强烈,就可以导致城市中失业人数的减少。如果满足这两个条件的话,就可以削弱上述两个扭曲,另一方面,环境税率的增加可以使得环境质量得到改善。该文章的结论虽然很吸引人,但是并没有突出环境税的特殊性,即如果当普通生产要素(如资本)的价格增加,只要满足上述两个条件,结论仍然成立(对就业的两个扭曲而言)。Goulder(1995)和Bovenberg(1999)提出了“环境税的加倍红利假说”,即环境收益和非环境收益(主要是指就业)。Yazid Dissou and Qian Sun(2013)使用一个一般均衡框架评估了碳减排政策对劳动力市场的影响,作者分析了总量管制和交易制度中二氧化碳减排的影响以及不同收入循环选择的含义。发该文现当许可证收入被作为一次性转移支付于家庭时,该政策对就业和福利会产生了负面影响。使用碳收益降低工资税以达到更好的结果,因为收益是大于纯减排成本;此外,使用许可证搜如来降低低技能工人的工资税是唯一的最优选择。Anindita Sen and Rajat Acharyya(2011)从生产率的视角关注了环境标准与就业之间的关系。作者在一个考虑生产率效应的多部门一般均衡框架下,考察了环境标准对总就业的影响,作者识别了生产率效应在就业变动中的作用,并发现确实可以有效的扩大就业机会。环境监管可以影响工人健康并增加劳动生产率,并进一步显著影响就业。Stefano Bosi(2014)进一步考虑环境污染对消费需求的影响,在一个拉姆齐模型中研究了污染的短期和长期影响,在这个模型中,家庭偏好中,污染和劳动力供给不可分,验证了长期均衡的存在性和唯一性,作者进一步发现,污染对劳动力供给的负向影响程度可能会通过Flip bifurcation引起宏观经济波动。
 
更多的实证研究是在最近十余年开始兴起,Berman and Bui (2001a)利用洛杉矶南海岸空气质量管制政策的机会,实证考察了空气质量监管对企业劳动力需求的影响,数据包括该政策实施的时间、遵从时间、监管严厉程度以及实施对象等,作者发现,1979-1992年间新的空气质量监管事实上并没有对减少洛杉矶地区劳动需求,反而还有小幅度的增加。Greenstone(2002)使用双倍差分模型检验了基于特定污染物(颗粒物、硫氧化物、抽样和氮氧化物)非达标地区限期达标制度的影响。处于非达标地区的污染企业往往相比较达标地区同类企业面临更为严格环境监管,非达标地区(相比较达标地区)大约减少了590000个工作。
 
Walker(2011)同样发现,1990年实施的新空气清洁法案使得非达标城市的就业下降了15%。Morgenstern et al(2002)基于四个重污染行业的监管(纸浆和造纸、塑料、炼油和钢铁)检验了规制政策实施引致更高的减排成本对就业的影响,他们发现,减排支出的增加并没有显著的改变就业情况。该研究的关键是测算损失的工作岗位,环境管制使得工人的岗位被取代,但是削减污染也能够创造新的工作岗位。全国整体的工作损失数据,可能掩盖一个行业遭受严重冲击这一事实。作者估计环境管制的净就业影响是,每100万管制支出影响了2.8-5.9万个工作岗位,全国范围内,平均总工作影响是每100万额外的削减支出(在四个行业中)净增加了1.5个工作岗位,仅发现制造业中小比例(2%)的工作岗位损失可以归结为环境管制的影响,环境支出也可能创造了29000个工作岗位。Cole and Elliott(2007)运用了同Berman and Bui (2001a)相似的模型,利用英国27个产业1999-2003年的面板数据,并将污染减排运行成本占总增加值的比重和污染减排资本支出占总资本支出比重作为度量环境监管的指标,发现环境监管并没有显著影响就业。不可忽视的是,两篇文章都没有很好的处理指标的内生性问题。Gray and Shadbegian(2014)使用同样的实证框架分析了环境监管对美国制造业就业的影响(1973-1994),但是作者还检验了产业之间是否存在差异化的监管压力,以及行业就业对监管压力的反应是否随时间变化。他们发现更加严格的监管(污染减排运行成本占总产出比重)在大多数情况对就业的不利影响微不足道,只是在监管更严厉的行业效应更为明显。如预期一样,作者发现,环境规制对就业需求增长越快的行业的影响更小,但是他们还发现,竞争程度较低的行业,其就业对监管压力更为敏感。就业的敏感性并不会显著的受到行业出口竞争的影响。以往大多数研究基于不同地区和不同产业来识别环境规制对制造业企业行为的影响,Gray et al(2014)则首次使用了同一个产业内部企业数据来来评估特定环境规制的就业效应,作者以纸浆造纸行业中实施的CR政策(包括BAT水政策和MACT空气政策)为例,发现,CR政策(同时实施BAT和MACT)的实施带来小幅度的就业下降,而单独MACT政策实施则带来了较为积极的就业效应(但并不显著)。         
 
环境规制对劳动力市场影响主要集中于制造业就业变动方面,Walker(2013)将工人-企业数据匹配评估了新环境监管背景下工人从被监管行业配置到其他部门所产生的交易成本,将工人而非产业作为分析单位使得可以评估之前研究未关注到的经济结构,如工作转换过程中的失业和长期受益损失,对于理解规制政策的再分配成本具有重要意义。作者以1990年实施的空气清洁方案所作为契机,发现环境政策的再分配成本是显著的,在该政策实施后的几年里,那些在被监管企业工作的工人,大概损失了54亿美元的收益,但是相比较1990年CAAA的收益来件,这些转换成本是较小的。
 
小结
 
伴随着环境污染形势的日趋复杂化、市场机制及社会机制的成熟和兴起,环境规制政策在整个环境治理体系的中的相对低位在下降,但是基础性和前提性功能依然不可替代,环境规制不再作为一个黑箱所存在,所涉及到的监测、监管、执法的流程工具逐步进入研究视野,环境规制的效果在相当程度上依赖于政策执行力度,威慑和遵从效应是环境规制的效应的传导机制;对环境规制的评估亦不再限于单纯的经济成本或私人成本,越来越多的涉及到健康、就业变动、劳动生产率和竞争力等社会成本或公共成本,逐步的从效率和公平维度切入;环境规制如何与其他环境政策关系协调逐渐成为研究者关注的新焦点。伴随着经济社会结构的日趋复杂化,使得单纯依赖某一项环境规制政策已经独木难支,强化不同环境政策之间的协同和协调,对于提高整体的环境规制效率,减少对经济社会的扭曲显得尤为重要。此外,进一步对环境执法的文献进行总结,发现:环境监管与执法行为具有实质性的威慑作用,这是因为伴随着监管者者的行为,目标工厂会增加遵从和降低排放;环境监管与执法产生了一般实质性威慑,伴随着环境监管与执法行为的扩散,还会增加监管管辖地区其他企业的遵从和降低排放;环境监管与执法不仅改善了遵从,而且还激励了那些已经合规企业更多的污染减排。
 
有关环境监管和执法威慑效应的研究问题只得到部分解决,仍然有一些悬而未决的问题,包括:环境监管和执法的最优空间是什么;不同制度背景条件下的环境威慑效应差异如何,企业、行业和地区特征如何影响执法行为的反应强度,执法资源应该瞄准重复违规者吗,不同监管手段的威慑效应如何,环境监管与执法活动的收益是否大于相关活动的成本;环境执法权力在政府间的配置与分配问题,环境执法权力的配置也影响着环境规制的实际效果,例如Zhang et al(2014)就指出,在中国尽管采取了自上而下的政策执行,依靠中央政府的高压政策,一些政策往往能够得以奏效,但是,如果关键利益相关者不支持乃至抵触政策执行,那么环境执法就很难推动下去。此外,如何构建一个综合性的评价体系,系统全面评估环境规制政策的成本和收益以及相应社会净福利,事实上,伴随着环境形势的严峻,在中国越来越多的环境规制政策已经出台,政策的规模和结构都在调整,影响的范围和幅度也越来越大,亟待从多个角度进行政策效应的评估,对于下一步的规制政策改革提供理论依据和可行路径。
 
原文摘要1:
 
Between 1990 and 2008, air pollution emissions from U.S. manufacturing fell by 60 percent despite a substantial increase in manufacturing output. We show that these emissions reductions are primarily driven by within-product changes in emissions intensity rather than changes in output or in the composition of products produced. We then develop and estimate a quantitative model linking trade with the environment to better understand the economic forces driving these changes. Our estimates suggest that the implicit pollution tax that manufacturers face doubled between 1990 and 2008. These changes in environmental regulation, rather than changes in productivity and trade, account for most of the emissions reductions.
 
原文摘要2:
 
Using the most comprehensive data file ever compiled on air pollution, water pollution, environmental regulations, and infant mortality from a developing country, the paper examines the effectiveness of India's environmental regulations. The air pollution regulations were effective at reducing ambient concentrations of particulate matter, sulfur dioxide, and nitrogen dioxide. The most successful air pollution regulation is associated with a modest and statistically insignificant decline in infant mortality. However, the water pollution regulations had no observable effect. Overall, these results contradict the conventional wisdom that environmental quality is a deterministic function of income and underscore the role of institutions and politics.
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