推文人 | 朱敏龄 

 

原文信息：

 

Nicholas Bloom, John Van Reenen and Heidi Williams. A Toolkit of Policies to Promote Innovation.[J] The Journal of Economic Perspectives,2019,33(03).

 

创新是大多数发达国家确保生产力长期增长的唯一途径，而创新的私人供给水平总是小于社会最优的供给水平，因此理论上需要使用创新政策刺激私人创新投入。这篇文章对现有研究创新政策工具效果的文献进行了总结归纳，描述了其有效性和局限性，以期为政策制定和后续政策研究提供一个文献参考。这些创新政策工具包括：研发税收优惠政策、政府研究资助、人力资本供应政策、知识产权政策和有利于竞争的研发政策。

 

研发税收优惠政策

 

根据经合组织（2018）的报告，在其调查的42个国家中，有33个国家为研发活动提供了一定程度的税收优惠。美国的研发税收抵免在经合组织（OECD）成员国中位于倒数三分之一，研发税收抵免可使美国的研发支出成本降低约5%；在法国、葡萄牙和智利等提供最慷慨资助的国家，相应的税收优惠措施可将研发成本降低30%以上。然而，研发税收抵免真的能提高研发支出吗？现在有大量的研究通过使用各种数据和方法来检验税收优惠的有效性。许多早期研究使用了跨国面板数据（Bloom、Griffith和Van Reenen 2002）或美国跨州数据（Wilson 2009），最近的一些研究则使用了企业层面的数据。总的来说：从长远来看，研究与开发的税收下降10%至少会使研究与开发支出增加10%，即研究与开发投入相对于税收的绝对弹性为1或更大。

 

但税收优惠政策有两个方便的不足。一是，企业为了获得研发税收优惠而操纵研发投入和支出；二是，研发税收抵免可能不会提高研发总量，而只会导致创新活动向财政激励力度更大的地理区域转移，而远离激励力度较小的地理区域。比如，一些证据表明，搬迁是为了应对税收优惠。在对发明家流动性和个人税率的研究中，Moretti和Wilson（2017）发现了美国境内的跨州迁移，Akcigit、Baslandze和Stantcheva（2016）也在国际层面上记录了类似的迁移模式。

 

但总的来说，仅仅搬迁并不能解释税收抵免导致的创新相关结果的变化。Akcigit等（2018）测算了搬迁者重新安置和税收激励变化对非重新安置者的影响。总的来说，尽管各地进行了一些迁移，但国家层面的研发税收抵免对研发量和生产率的总体影响是巨大的。

 

专利箱制度

 

“专利箱”制度最早在20世纪70年代由爱尔兰推出，该制度对与专利有关的收入设定较低的税率。截至2015年底，16个经合组织国家使用了专利箱（或与知识产权类似结构的税收优惠）（Guenther 2017）。但研究发现，此类政策对研发或创新的实际发生位置或数量没有太大影响。Gaessler、Hall和Harhoff（2018）发现，几个欧盟国家引入专利箱制度对专利所有权转让的影响很小，对实际发明的影响为零。文章认为专利箱制度是一种有害的税收竞争形式，这种竞争打着支持创新政策的幌子扭曲了税收制度。设计良好的研究税收抵免很难操纵专利的发生位置，因此这种扭曲税收的制度应予以劝阻。

 

政府研究资助

 

研发税收优惠政策有一个缺点是它很难激励那些知识溢出较多的创新活动。相比之下，政府研究资助可以通过支持基础研发（例如在大学中进行的研发）来实现这类目标。Jacob和Lefgren（2011）使用了美国国家卫生研究院拨款申请的数据，比较了刚刚收到和刚刚错过NIH拨款的学术申请者的研究产出。他们发现这些资助对研究产出产生了积极影响，但影响很小——平均而言，获得NIH拨款的学术申请者相对未获得该拨款的申请者五年内多发表了一份出版物（增加了7%）。

 

除了学术产出之外，政府公共研究资助可能会以几种方式影响私营企业。首先，对学术界的公共研发拨款可以对私营企业产生溢出效应。Azoulay，Graff-Zivin等人（2019年）利用国家卫生研究院跨研究领域资助的准实验，研究发现国家卫生研究院对学者的资助每增加1000万美元，私人公司申请的专利增加2.7项。第二，私营企业本身有时也会进行公共资助的研发。Moretti等人（2019）利用军事研发支出的变化，考察公共补贴对军事研发的影响。他们发现政府对私营企业的公共资助每增加10%，私营企业的研发投入会增加3%。第三，私营企业可以直接获得公共补贴。Howell（2017）研究了小企业创新研究资助申请者的创新成果。她发现，企业如果在前期获得了SBIR拨款，其获得后续风险资本融资的概率会提高两倍，而获得SBIR拨款对企业收入和专利权均具有积极影响。

 

人力资本供给

 

事实上，增加创新活动的数量需要增加研究所需的人力资本供给（Romer,2001）。人力资本供给的增加直接增加了创新的数量，同时通过降低了研发人员的平均工资间接促进了研发。Bianchi和Giorcelli（2018）利用意大利科学、技术、工程和数学专业招生要求的变化，对人力资本供给和创新产出数量的进行了研究。他们发现STEM专业这种招生人数的增长总体上导致了更多的创新，其影响尤其集中在化学、医学和信息技术领域。移民为研究人力资本对创新的影响提供了另一种视角。Kerr和Lincoln（2010年）利用影响H1-B签证数量的政策变化，认为新移民自身的显著提高了美国的创新水平。使用1940年至2000年的州面板数据，Hunt和Gauthier-Loiselle（2010）证明，移民大学毕业生的人口比例每增加1个百分点，人均专利就增加了9%到18%。总的来说，大多数现有的证据表明，通过扩大大学项目或放宽移民规则来增加人力资本的供应可能是一项有效的创新政策。

 

产品市场竞争与国际贸易

 

竞争对创新的影响在理论上未有定论。消极方面，熊彼特（1942）认为，创新所期望的回报是垄断利润，而日益激烈的竞争往往会减少这些激励。但是，竞争也可以通过一些方式鼓励创新。首先，高进入壁垒下，垄断者几乎没有动力去创新和更新他们已经享有的超常利润流。其次，更激烈的竞争会促使管理者更加努力地工作和创新。最后，资本和劳动力往往被“困”在企业内部，如果竞争剥夺了公司产品的市场，公司将被迫进行创新，重新部署这些要素（Bloom等，2019）。在一些模型中，竞争对创新的影响被描绘成倒U形：当竞争程度较低时，更大的竞争对创新的影响首先为正，然后在更高的竞争水平上变为负（Aghion等，2005）。归根结底，文章认为竞争对创新的净影响仍是一个开放的实证问题。

 

除了竞争的影响外，贸易开放可以通过增加市场规模来增加创新，从而将创新成本分散到更大的市场上（Grossman和Helpman，1991）。贸易还促进了投入的改善和知识的更快传播（例如，Diamond 1997；Keller 2004）。Atkin等人（2017年）实施了一项随机对照试验，以刺激埃及小型服装企业的出口，发现出口可以提高企业的生产率和质量。许多论文都认为高质量的进口投入有利于激励创新（Goldberg等，2010年；Fieler和Harrison，2018）。

 

以任务为导向的创新激励办法

 

“面向任务”的研发政策侧重于对特定技术或部门的支持。经济学家通常对这种以部门为中心的政策持怀疑态度，因为政治决策可能更倾向于那些参与游说的部门或公司，而不是最有社会效益的部门或公司。此外，对于特定技术或部门进行支持很难阐明支持背后的经济原理。一旦失败，则必须付出极大的代价。但文章认为，如果目的仅仅是为了产生更多的创新，那么以任务为导向的创新激励可以得到更有效的利用。文章以登月计划为例进行了阐述。文章认为以登月计划为代表的“面向任务”的研发政策得到有效利用有两个前提。首先，登月计划本身可能是合理的。应对气候变化的技术属于这一类：人们迫切需要避免环境灾难，而碳排放活动存在明显的市场失灵。对于其他社会目标，如减少疾病，也可以作出类似的评论。第二，出于政治经济考虑，登月可能是合理的。比如，Gruber和Johnson（2019）认为，将联邦科研经费占GDP的比重从目前的0.7%提高到1.2%，这将创建一个1000亿美元的基金，这可以在一些教育水平较高但不太繁荣的城市启动新的技术中心（如罗切斯特、纽约和匹兹堡）。他们认为，这样的基金可以产生局部溢出效应，缓解空间不平等，从而有利于持续增长。

 

总结

 

最后，文章总结了不同创新政策工具的优缺点，如下图所示：

 

 

总的来说，文章认为，从短期来看，研发税收抵免和直接公共资金资助最有效，而增加人力资本的供给（例如，通过扩大科学、技术、工程和数学领域的大学招生）从长期来看更有效。鼓励技术移民在短期内可以产生很大的影响。竞争和开放的贸易政策可能对创新有好处，同时它们在金融方面成本低廉。但研发补贴和开放贸易政策可能会加剧不平等，部分原因是增加了对高技能劳动力的需求，部分原因是在贸易方面，一些群体将承受贸易调整和失业的痛苦。相比之下，增加高技能劳动力的供应，可能会缓解对稀缺人力资本的竞争，从而减少不平等。