推文人 | 李淼 

原文信息：Jerch R , Kahn M E , Li S . The efficiency of local government: The role of privatization and public sector unions[J]. Journal of Public Economics, 2017, 154(3):408.

 

01 研究背景

 

　　2012年，有1930万人（占总劳动力的13%）在州和地方政府工作。这个部门包括劳动密集型工作，如K-12教育、垃圾收集、消防和提供公共交通服务。至少可以追溯到Baumol（1967年），经济学家们就认为劳动密集型产业的生产率增长缓慢。在公共部门生产率没有提高的情况下，公共服务成本的上升意味着当地纳税人将面临更高的税收负担。

 

　　研究公共部门的效率提升面临诸多挑战，因为街道安全或当地学校质量等关键指标既是当地人口构成的函数，也是地方政府提供优质服务的能力的函数。公共部门效率的评估更为复杂，因为缺乏一个通用的度量标准，可以对地方政府进行有意义的比较，这种比较无论是地区之间还是相同地区的不同时期之间都难以实现。在已有研究中，可以通过实验性或准实验的方式进行地方政府服务效率的评估，但这样的政策实例相对较少。

 

　　在本文中，我们认为公共交通巴士每行驶一英里的营运成本是衡量地方政府服务效率的标准化指标。公共汽车运营成本的一个显著特点是它具有三个关键输入成本的简单生产函数：驾驶员、公共汽车和燃料。公共汽车和运输公共汽车所需的燃料在全国市场上交易。劳动力占成本的80%以上。

 

　　由于两个主要原因，运输机构每英里的运营成本很高。它可以为公共汽车司机和机械师支付比当地机会成本更多的工资，或者相对于有效的就业水平，它可以雇佣更多的司机和机械师。在竞争激烈的行业中，一家营利性公司将有强烈的动机来实现成本最小化，而相比来说，非营利公共交通机构的动机相对较弱，因为它们面临着来自工会和地方政治领导人的压力。先前的研究表明，工会对私营部门雇主的经济成果影响微乎其微（DiNardo和Lee，2004）。相比之下，我们的研究表明，公共部门工会是公共交通运营成本在空间和时间上差异的关键决定因素。

 

　　私有化是检验地方工会权力和运输机构生产力提高之间关系的一种方法策略。一家将小部分公车里程私有化的运输机构，正在将一份合同外包给私营企业。这一行动（甚至威胁这一行动）可以约束公共部门的工会，并有可能提高公共部门的效率。利用具有全国代表性的公共交通数据中私有化水平变化情况，我们重新估计了私有化对政府服务提供成本的影响。

 

　　我们采用断点回归（RD）方法，根据Lee（2008）提出的策略，基于政治选举——其解决了私有化是一种内生选择的事实。因为我们比较了地方一级的政府服务提供，我们的方法遵循了Ferreira和Gyorko（2009年）的观点，在私有化的层面上，我们使用了最近赢得选举的市长的选举作为准随机实验的政策来源。

 

02 公交运营成本的时空变化

 

　　我们使用车辆行驶里程（VMT）作为相关单位，用以标准化利益、运营成本和私有化水平的变量。每英里成本的计算方法为：年度运营总成本除以年度VMT总额。通过NTD提供的其他可能的运营统计数据包括年度车辆收入里程、年客运出行次数和年客运里程（PMT）。

　　美国各城市的公共巴士运营成本差异很大。Table1比较了2012年美国20个最大城市化地区的公共公交每英里运营成本。单位运营成本从圣安东尼奥的每英里5.91美元到纽约市的18.67美元不等。很大一部分差异是由支付给司机和机械师的工资差异造成的。

　　Fig.1比较了在讨价还价能力较弱的州和具有较强讨价还价能力的州，交通机构每英里的平均运营成本随时间的推移。在具有较强讨价还价能力的州，每英里的平均运营成本一直较高。Fig.2说明了在弱谈判状态下，每英里的劳动力成本分配始终低于强谈判状态。在弱谈判状态下每英里劳动力成本的分散度随着时间的推移而减少，而强谈判状态下的成本分散度随着时间的推移反而增加。

　　Fig.3显示了私有化份额的增长，比较了强和弱的谈判状态。具有强大的谈判权的州一直在降低私有化份额。综合来看，Fig.1至Fig.3说明了一个悖论，即成本较高的交通机构不太可能私有化。工会权力似乎同时增加了运输机构的服务提供成本，并限制了运输机构将其业务外包的程度。

03 模型设定

 

　　在本节中，我们提出了公共交通服务生产中的投入选择模型，并讨论了产生类似公共服务的城市间成本差异的机制。每个运输机构都需要预测其服务的总需求量，然后通过购买公共汽车、燃料、雇用司机和机械师来准备供应这些里程数。我们将管理者的决策也建模加入投入选择模型，以最小化资本和车队投入的总运营成本。相对于劳动力、维修和燃料等运营投入决策，管理层对资本和车队采购的决策频率较低。

 

　　公交工人的工资取决于当地市场工资以及公共部门工会的实力。工会增加公共交通服务费用有两个主要途径。首先，大多数交通工会的劳动合同对非全日制工人的使用有很大限制。合同要么规定最少8小时轮班制，要么要求所有班次的最低比率为“直达”而不是“分程运行”。这些规则与公交服务的高峰需求直接对立。在午休期间，即使工人不开车，也有可能拿到工资。另一方面，如果司机的工作时间超过8小时（在早高峰和晚高峰之间），则额外的工时将作为加班工资进行补偿。如果经理能够就兼职员工进行谈判，他们必须以工资或福利的形式进行妥协与让步，而这些让步往往会超过较低的劳动力利用率带来的收益（朱利亚诺和拉维，1989年）。通过限制非全日制劳动力的使用，公共部门的工会力量进入等式（1）的ηL，并将员工转化为充分利用的有效劳动力。工会增加服务成本的第二个途径是养老金和附加福利。工会工人养老金的成本可以达到其直接工资的50%（Black，1991年；DiSalvo，2010年）。较高的单位成本会增加公式（4）中的W。

 

　　既然我们已经在地方规则下建立了生产公交里程的成本模型，我们引入私有化决策，这是运输机构管理者可以用来抵消工会影响和削减成本的一种策略。

 

　　（二）私有化决策

 

　　公共交通的大多数私营承包商都是本国或跨国公司。虽然市场力量鼓励私营公司将成本保持在竞争水平，但私营公司仍然能从规模经济中获益，而这是公共服务提供商无法做到的。从同时管理几个运输机构以及与工会谈判中积累的经验，能够使私营企业相较于公共部门来说，更具成本效益的思维来雇用劳动力以及其他运营投入。

 

 

　

 

04 数据来源

 

　　我们的主要数据来源是政府资助的国家交通数据库（NTD）。任何接受联邦交通管理局拨款或资助的运输机构必须向国家运输部报告数据。我们的分析侧重于提供固定路线、公共公交的公交机构。从1998年到2011年，我们获得了328家运输机构的年度VMT、客运里程（PMT）、运营成本、燃料使用、车队特征以及每年事故和死亡人数的信息，共3706个运输机构的年度观察结果。我们的公交机构样本包括运营公交车的所有50家最大的公共机构，按乘客出行量排名。这些数据涵盖了美国236个不同的城市化地区（UZA）。

 

05 私有化效应的实证结果

 

　　（一）主要结果：私营化对劳动力成本的影响

 

　　Table 4b报告了私有化处理效应的估计，式（7）中β1，在三种估计量下：OLS、fuzzy RD和局部多项式估计量。我们展示了有无UZA和机构控制变量的结果。所有的回归都包括年份和州的虚拟变量，因此私有化水平和劳动力成本之间的关系可以通过同一州内不同机构的变化来确定。标准误差集中在UZA级别。OLS在第（1）和（2）列中的估计表明，运输机构私有化份额增加1%，每英里劳动力成本降低0.16%至0.3%。对于一个没有私有化的运输机构来说，完全私有化运输业务可以节省15.0%到30.9%的劳动力成本。

　　然而，OLS的估计可能会受到一些不可观察的因素的影响，这些因素与运输机构的私有化水平相关，这些因素也会影响劳动力成本。第（3）至（4）列展示了在FRD方法下的类似结果，在FRD方法中，我们将私有化份额与一个指标（如果民主党人赢得市长选举）相等。相对于第（1）和（2）列中的幼稚规范，第（3）和（4）列中的FRD估计值在数量上更大。因此，忽略变量会对私有化效应产生向下偏差。这与我们之前的发现是一致的，在拥有强大工会的城市中，大型机构从私有化中获益更多，但私有化的可能性更小。FRD估计下，私有化增加1%将使那些接近胜利边缘50-50的运输机构单位劳动力成本降低0.4%至1.9%。

 

　　第(5)和(6)栏采用了公式(9)的灵活版本，其中民主党市长效应在拥有强大的集体谈判权的州有所差异。这些回归表明，将公共交通私有化水平提高1%将减少1.0%到2.1%的单位英里劳动力成本。私有化的全部效果是在对可观测值进行控制后，单位劳动成本降低了46.4%至68.1%。将UZA和运输机构控制变量包括在内，大大降低了FRD估计值的大小。最后，列(7)中的局部多项式估计与FRD估计具有相似性。

 

　　（二）稳健性检验

 

　　本文通过同期处理效果、替代识别策略以及改变选举胜利窗口的幅度的三种方式进行稳健性检验。

 

　　（三）私有化对服务质量和乘客量的影响

　　我们将服务质量属性与机构私有化水平进行回归分析，即私有化不会通过字面上或形象化的捷径来降低成本。Appendix Table 5和Appendix Table 6显示了公式（7）下的估计结果，其中事故、VMT、PMT和乘客占用率是结果变量。Appendix Table 6的结果表明，在OLS和FRD估算（第1-2列）下，公交私有化与VMT呈正相关，这与我们预期的减少公交服务成本节省的结果相反。然而，将所有回归结果作为一个整体来看，私有化份额与提供运输服务之间没有显著的关系。第（4）和（5）列显示私有化不会显著影响驾驶员占用率。

 

　　这些分析表明，私营公司以比公共运营商更低的成本提供公共公交，而这些成本节约不会以减少服务里程或降低质量为代价。

 

06 私有化的福利分析

 

　　通过比较现行私有化水平下的福利水平和完全私有化条件下的福利，并结合一些简化的假设，我们估计了公共巴士未进行私营化造成的超额支付而产生的福利损失。福利损失是由于公共部门提供的交通服务相对于第五部分确定的私营部门提供的服务成本较高。

 

　　Fig.9显示了如果所有公共汽车服务私有化并由私营公司运营，消费者福利的预期变化。阴影区是与私有化相关的消费者剩余的变化。消费者盈余的变化部分是由于财富从消费者转移到运输机构的公共雇员。Fig.9中的区域D是与该转移相关联的纯损失。

 

 

07 结论

 

　　我们对公共部门提供公交服务的效率的分析显示出三个重要的发现。首先，私营部门以比公共部门低得多的成本提供一个单位的公交服务。其次，当州一级的集体谈判权更强，地方政治领导人是民主党人时，大型运输机构的成本溢价更高。第三，私营企业能够通过有效的劳动力分配和限制额外雇工来控制每英里的劳动力成本。

 

　　使用RD估计来确定私有化对总运营成本的影响，我们发现2011年平均私有化水平与所有公交里程私有化时的反事实情景之间的每英里运营成本差异从每英里6.63美元降至4.16美元。保持总服务里程（2011年为23亿VMT）不变，单位成本节约转化为总成本节约57亿美元，或总运营费用的30%。

 

Abstract

 

Local governments spend roughly $1.6 trillion per year to provide a variety of public services ranging from police and fire protection to public schools and public transit. However, we know little about public sector's productivity in delivering key services. Public bus service represents a standardized output for benchmarking the cost of local government service provision. Among the top twenty largest cities, there exists significant dispersion in the operating cost per bus mile with the highest being more than three times as high as the lowest. Using a regression discontinuity design, we estimate the cost savings from privatization and explore the political economy of why privatization rates are lower in high cost unionized areas. Our analysis suggests that fully privatizing all bus transit would generate cost savings of approximately $5.7 billion, or 30% of total U.S. bus transit operating expenses. The corresponding increased use of public transit from this cost reduction would lead to a gain in social welfare of$524 million, at minimum, and at least 26,000 additional transit jobs.