推文人 | 王彦锋 

原文信息：吴敏, 周黎安. 晋升激励与城市建设:公共品可视性的视角[J]. 经济研究, 2018(12).

 

一、引言

 

随着经济的发展，中国的城市建设情况日新月异。城市绿化，道路规划等方面的建设有目共睹。然而，在我国，每逢暴雨时节，众多城市都会出现内涝现象。这严重影响了城市的正常秩序、人民群众的生活质量和生命财产安全。不可否认，其他发达国家城市建设也出现同样的情况。为什么众多发达城市会出现这种情况呢？Mani和Mukand(2007) 基于民主政体的背景，从公共品的可视性的视角进行了理论解释，他们认为政治家的目标是最大化选民的支持，政治家为了得到选民的支持，他们往往会将更多的资源投资在能被选民观测到的公共产品上。

 

中国的地方官员是由上级考核和任命。在现实中，上级在考核下级的政绩和能力时，不仅会定期考察一些客观量化的经济和社会指标(周黎安，2007，2017) ，如 GDP、脱贫率等，也会基于一些现场考察的主观评价做出判断。我们经常看到中央和省级政府会定期或不定期到城市视察工作，根据视察中的表现为城市官员的能力和绩效打“印象分”。城市官员为了迎接领导视察而进行精心准备和策划的现象屡见不鲜。在晋升激励的作用下，给定有限的财政资源，地方官员自然会倾向于在可视性高的公共品上分配更多的资源，而对可视性不足的公共品(如地下管线和防洪设施) 投入有限。也就是说，只要上级的政绩考核不可避免地遭受可视性偏差，而城市官员又具备较强的晋升激励，城市建设的“重地上、轻地下”的现象就可能发生。

 

基于上述理论推断，这篇文章利用中国地级市的数据实证考察地级市主政官(书记和市长)的晋升激励对可视型和非可视型公共品投入的不同影响。

 

二、数据与模型

 

（一）数据

 

城市建设方面的数据来源于《中国城市建设统计年鉴》；地级市层面的财政收入、GDP以及其他经济变量来自理念《中国区域经济统计年鉴》；地级市的官员数据取自政府官网等网站。作者将地级市城市建设和经济数据与官员数据进行了匹配（具体做法可参考原文）。

 

（二）变量

 

在这篇文章中，作者利用2001—2010 年地级市层面详细的城市维护建设支出数据来定义可视型公共品和非可视型公共品；将用于修建道路、桥梁、轨道交通的支出以及园林绿化、市容环境卫生支出定义为可视型支出，将供水、燃气、集中供热支出以及排水、防洪支出定义为非可视型支出。除了可视型支出和非可视型支出，作者也选择了一些与可视型和非可视型支出对应的结果变量直接衡量可视型和非可视型公共品的规模。可视型公共品包括人均道路面积、人均公园绿地面积、绿化覆盖率和绿地率。非可视型公共品包括不容易被观察到的排水管道密度和污水处理率。

 

关于城市官员的晋升激励的衡量，这篇文章主要从两个方面着手:一是官员的任期，城市官员的任期平均3-4年，官员需要在任期的不同时点进行资源配置，以便达到任期内可见政绩最大化;二是官员的年龄，地级市官员在正式退休之前通常面临“退居二线”的临界年龄，一般在54-55岁( 纪志宏等，2014; Yu et al．，2016)。当官员过了临界年龄之后晋升激励大幅下降，对可视型政绩的关注度也会显著下降。

 

（三）模型

 

 

三、结果

 

（一）官员任期与支出变量

 

表4给出了模型的估计结果。从表4的第1，3列发现，任期及任期的平方在5%的显著水平下都显著（括号内为聚类到城市的标准误，市委书记任期在5%的显著水平下不显著），说明地方官员的任期与可视性支出呈现显著的倒U关系，最高点大约出现在第三年。这意味着地方官员从上任到第三年左右不断增加可视型支出，第三年以后逐渐减少。第2，4列的估计结果显示，官员任期与非可视型支出之间不存在显著的关系。官员年龄对于对可视型支出和非可视型支出均没有显著的影响。

此外，作者将被解释变量换为细类的可视型支出（道路、桥梁和轨道交通支出，园林绿化和环境卫生）和非可视型支出（供水、供热和供气支出；排水防洪支出），结果发现官员的任期对细类的可视型支出有着倒U型的影响，但是对非可视型支出却没有体现出这种特征。通过细分公共品类型区分了官员任期的两个不同效应，一个是纯粹的 GDP拉动效应，另一个是可视性效应。道路、桥梁和轨道交通支出对 GDP 的拉动效应较大，地方官员更加重视这类支出可能只是出于对 GDP 的追求，而非出于其可视性。但是像园林绿化和环境卫生这一类的支出对 GDP 的拉动作用非常有限，但可视性效应非常明显。此外，上述结果也得出一个重要结论，即地方官员为了给上级政府的考评和视察留下更好的印象，也愿意在一定程度上为可视性强的民生和环境保护工程增加投入（以前文献发现地方官员为了做大GDP绩效而牺牲民生、环境等方面的支出）。

 

（二）官员任期与公共品规模

 

除了考察地方官员任期对可视型和非可视型支出的影响，这篇文章还研究了官员任期对可视型和非可视型公共品规模的影响。从表6第1，2，3，4列中可以看出，市委书记的任期和可视型公共品规模之间呈现出明显的倒 U 型关系。这意味着市委书记更可能在任期开始时增加在可视型公共品如道路、绿地上的投资，大约到了任期的第三年，在可视型公共品上的投资开始减少，这是因为此时增加的投资很难在市委书记离任前转化为可视型的公共品。第5，6列的估计结果显示，市委书记任期与非可视型公共品规模之间没有体现出显著的关系。

（三）稳健性检验

 

关于可视型支出与非可视型支出的上述分析可能会引发人们一些疑问， 如集中供热和防洪这两项支出具有显著的地域性。虽然前述的回归结果已经控制了城市的固定效应，但只要这些地域性支出在时间上也有一定的波动性(如气候变暖加剧)，那么本文的估计结果就会有偏。另外，轨道交通的审批权归中央和省级政府所有，地级市官员的自主权有限。针对这些问题，这篇文章进行了一系列的稳健性检验。在上述所有的稳健性检验当中，仍然发现，市委书记任期与可视型支出之间仍然存在显著的倒 U 型关系，市委书记任期与非可视型支出之间不存在显著关系。

 

四、进一步讨论

 

前文的分析未能发现官员年龄的显著影响，一个重要原因是，通常来讲，官员年龄的影响是非线性的。副省级官员57岁还可任实职至60岁退休，满58岁则将去人大政协。正局级的市委书记和市长54-55岁左右之后获得升迁的机会将大幅减少，晋升激励将大幅减弱(纪志宏等，2014; Yu et al．，2016)。因此，这篇文章认为对于不同年龄段的官员，任期与可视型公共品和非可视型公共品之间的关系可能会呈现不同的特征。这篇文章区分了年轻官员（年龄小于55岁）样本和大龄官员（年龄大于等于55岁）样本并分别进行回归。

 

结果发现：第一、在去掉大龄官员样本后，市委书记任期变量（表4第1列）由不显著变为在5%的显著性水平下显著为正，说明使用年轻官员样本时市委书记任期与可视型支出之间的倒 U 型关系更为明显。此外，市委书记任期与非可视型支出之间没有显著的关系。对于大龄官员样本，估计结果显示，市委书记任期与可视型支出和非可视型支出之间均没有呈现出显著的关系。

 

第二、年轻市委书记任期与人均道路面积、人均绿地面积、绿化覆盖率和绿地率这几类可视型公共品规模之间存在明显的倒U型关系，与排水管道密度、污水处理率这两类非可视型公共品规模之间不存在显著的关系。相比之下，大龄市委书记任期和可视型公共品、非可视型公共品之间均没有体现出显著的关系。

 

这篇文章还对官员的任命可能存在内生性问题，即上级在任命地方官员时可能会考虑当地的公共品水平，做了检验。结果发现上级并没有将能力更强的官员派往可视型公共品或非可视型公共品水平更高或更低的地方，从而在一定程度上排除了官员任命的内生性问题对估计结果的影响。

 

五、结论

 

通过以上分析发现，地方官员任期与可视型公共品支出和规模之间存在明显的倒 U 型关系，上任初期投入不断增加，至第三年达到最高值，然后逐年下降，但是，地方官员任期与非可视型支出和规模之间则不存在类似的关系。进一步分析显示，对于上任时年龄小于55岁的市委书记样本，官员任期与可视型公共品支出与规模之间的倒U型关系更加明显。对于上任时年龄大于等于55岁的市委书记，任期与可视型公共品支出和规模之间没有体现出显著的关系。这些证明了，在晋升激励的作用下，地方官员倾向于重视可视型公共品而相对忽略非可视型公共品。