推文人 | 牛朝辉 

原文信息：Avis, E., C. Ferraz and F. Finan (2018). 'Do Government Audits Reduce Corruption? Estimating the Impacts of Exposing Corrupt Politicians', Journal of Political Economy, vol. 126(5), pp. 1912-1964.

 

1.引言

 

政府官员的腐败在世界各地都会发生，治理腐败也是个普遍问题。本文基于巴西的反腐败政策，即随机选取一些城市，对其使用联邦政府财政拨款的情况进行审计，通过分析这一政策的效果，研究针对公共资源使用的政府审计如何减少腐败的发生。

 

2.巴西的反腐败政策

 

巴西实行联邦政府和地方政府的分权制，每年联邦政府会向各个城市拨款用于其提供公共服务，如基础教育，卫生和医疗，各个市的市长在地方法律范围内决定财政资金的使用。由于联邦政府对财政拨款的监督很少，而基层有很大的自由裁量权，基层腐败一直是很严重的问题。

 

为此，巴西于2003年成立了“总干事办公室”（Office of Comptroller-General），有高度的独立性，由宪法授予其权力负责各级政府的内部控制以及反腐败工作。同时，联邦审计署，联邦检察院，和联邦警署也有义务协助总干事办公室的反腐败工作。

 

总干事办公室成立后，开展了一项反腐败政策，每年会有1-7次公开摇号决定对哪些城市开展政府审计，所有人口数量在50万以上的城市（类似于中国的县）都要参与摇号（2005年以后将20万人以下的城市也列入摇号池），一旦被摇中，总干事办公室会组织10-15人的审计组前往该市开展为期1-2周的审计，了解其公共工程建设的质量，公共服务的提供情况等。审计组的人工资较高，防止其被地方政府拉拢腐蚀。审计结束后，各审计组会有一份详细的报告，关于该市在使用公共资金中有的违规违法行为，并将报告提交给总干事办公室。总干事办公室将所有的报告集结整理，然后在网上发布，这些报告也同时发给联邦审计署，联邦检察院，联邦警署和当地的司法部门。

 

每一次摇号中签的城市数量有微调，这一数字仅在摇号前才公布，且每年进行几次摇号也是不确定的，因此可以认为地方政府关于并不知道未来被摇中而被审计的概率。每个省的城市在每次摇号都是等可能被摇中的，平均而言一个城市单次被摇中的概率仅为1.3%，但是考虑到每年多次摇号以及官员的任期，一届地方政府可能被摇中的概率可能高达26.4%。

 

公开审计的结果会影响到官员的竞选，选民的投票以及对政府官员的问责。随机抽取公开审计这一政策实施后，巴西的政府官员由于腐败而被起诉的数量大幅增加。

 

此外，媒体的报道也会扩大这一政策的有效性，很多地方媒体，如广播电台，电视台等都会在公开审计结果公布后跟踪报道相关官员，这些也对官员产生了震慑作用。如在2010年A市的市长由于被审计发现其在23个政府采购合同里收取回扣而被逮捕，当地新闻媒体报道这一消息后，A市邻近的B市市长被曝光立刻逃往机场，因为怕成为下一个被逮捕的人。

 

3.数据

 

本文的数据来自五个数据库：

 

1）“总干事办公室”公布的政府审计结果的数据库：本文关注2004-2008及2008-2012两届政府任期内的所有审计结果，包括每次审计发现的政府违规行为涉及的部门和财政拨款项目，经费数量，以及审计发现的结果。报告中将政府违规行为分为三类，即管理不善，轻微腐败和严重腐败，本文将其中的“轻微腐败和严重腐败”定义为腐败。数据是城市-摇号期数层面。数据显示，在审计中发现的政府违规行为中73.6%涉及官员腐败。

 

2）选举结果数据：巴西的最高选举办公室统计2004-2012年间各城市的选举情况，包括每个候选人的选票，党派，职业，是否是再次竞选连任等信息。

 

3）联邦警署出警情况数据库：自2003年以来，总干事办公室会出具一份需要联邦警署配合采取专项行动的事项和目标的清单，在其中通过“市长”、“腐败”等关键词检索可以构建数据库，包括每次联邦警署采取行动的市，专项行动的发现，是否涉事城市的市长被逮捕等信息。

 

4）国家司法委员会数据库：这一数据库统计2013年以前所有公职人员由于行为不端而被起诉的信息，其中包括每个被起诉公职人员被起诉的行为描述，审判法庭和日期。公职人员一旦被发现行为不端，其在接下来至少5年不能供职于公共部门。

 

5）城市特征数据库：巴西的地理与统计研究所以及城市年度普查统计各城市的特征，是回归中的控制变量，包括每个城市的人均收入，收入不平衡情况，人口密度，城市人口比例，受教育人口比例，每个城市的公共管理水平，预算流程，媒体情况，如广播电台和电视台的数量等。

 

经过统计性分析，可以发现，这些被审计过的城市和没有被审计过的城市在十几项城市特征的统计性描述下都没有显著区别，表明摇号审计策略具有随机性。

 

4.理论模型

 

作者构造了一个理论模型，研究政府官员和选民的行为。

 

假设官员的能力由一些可观测的特征（如学历等）和不可观测的特征决定。官员是否以权谋私取决于两方面因素，一是法律因素，即官员以权谋私可能带来的法律后果，一是竞选因素，即官员想要连任的愿望大小。选民投票决策取决于官员的可观测的特征、选民对官员的不可测特征的判断以及官员的声望。

 

政府审计通过三种方式影响腐败发生：审计使得官员的以权谋私行为曝光，首先使之承担法律责任，因此在可能被审计的情形下，官员以权谋私的可能性降低。其次使其可以连任的概率降低，从而降低官员以权谋私的可能性，第三，表明官员的能力较弱，从而影响选民对其信任。

 

此外，通过推导，若不同城市曾经被审计的次数不同，官员和选民的行为也会受到影响。基于对历史情况的判断，被审计次数较多的城市，其官员对被惩罚的可能性期望值更高，且以权谋私的概率会更低，其在第一届任期的官员会更愿意自律以保证能连任。

 

5.实证结果

 

作者首先用一组初步回归，研究这种随机摇号开展审计的方式是否会减少一个城市未来的腐败水平。这一组回归基于公式1，主要关注那些曾经被审计过不止一次的城市，其中Corruption为s省的城市m在地t轮公开摇号中被发现的腐败线索数量，Past Audit是个哑变量，表示这个城市在t轮以前是否被审计过，Z是一系列城市特征的控制变量，nos是对城市m第t次审计关注的公共服务专项数量，v是省固定效应，μ是摇号轮数固定效应。这一组回归重点关注β,若为负，表明被审计过的城市，未来腐败水平会降低，反之则提高。

结果如表1，其中1-3列的因变量为审计发现的全部政府官员的违规行为，并逐步引入控制变量，4-6列仅包括管理不善行为，7-9列为腐败行为（包括轻微腐败和严重腐败）。结果显示，某城市曾经被审计过会总体减少该城市政府官员未来的违规行为，具体的，对管理不善行为影响不显著，而主要减少腐败行为。那些曾经被审计过的城市，未来腐败发生数量减少7.9%。考虑到巴西每年联邦政府平均给各城市拨款金额达1500万雷亚尔（巴西货币，1雷亚尔≈2人民币）以及每年审计次数，这一随机摇号审计的政策每年可以给各城市减少由于腐败带来的损失35.5万雷亚尔。

 

 

其次，作者又研究一个城市的审计是否对周围城市的官员产生影响，在上述模型中加入临近城市是否被审计，以及本城市新闻媒体的情况，即广播站和电视台的数量。结果发现，当一个城市临近的城市被审计，且本城市有当地媒体，本城市的腐败程度也会显著下降。表明这一审计还有外溢效应，即使一个城市本身没有被审计，也会受到临近被审计的城市的影响。

 

然后，作者又研究一个城市被审计是否提高该城市官员被诉诸法律的可能性，这一组回归关注所有城市，模型如公式2：

其中Legal是一个哑变量，表明城市m是否有官员在第t年审计时被诉诸法律，Audited也是个哑变量，表明城市m在第t年之前是否被审计过。V是城市固定效应，μ是年度固定效应。

 

结果显示，城市m在第t年之前被审计过会显著提高该城市官员被诉诸法律的可能性。

 

6.机制研究

 

作者进一步研究政府审计如何减少官员的腐败行为，他们主要讨论四种机制：

 

1）选举机制：选民们的投票会考虑官员的声望，如果官员有腐败行为，选民们就不会再投票给他，而如果一个城市被审计过，其市长还继续连任，表明审计结果反映该市长是清廉的，且治理有效。

 

为了验证这一机制，作者比较那些在第一届任期被审计过且连任的官员和没有被审计且连任的官员，比较这两类官员在第二届任期被审计时的腐败水平，结果发现这一机制影响不显著。

 

2）为了连任而自律：如果官员是在第一个任期，他为了争取连任，在存在政府审计的情形下，其第一个任期会清廉、自律以赢得选民的信任。

 

为了验证这一机制，作者仅关注那些在自己的第一个任期内被审计过不止一次的官员，在第一个任期的官员可能会为了连任而自律，结果显示这一机制是显著的。

 

3）防止被诉诸法律：当城市可能被审计且发现官员腐败，他需要承担严重的法律后果，随机审计产生了威慑力，使官员“不敢腐”。

 

为了验证这一机制，作者仅关注那些在自己的第二个任期内被审计过不止一次的官员，比较前后两次审计的腐败程度，由于按照法律官员至多在位两届，这样可以不用考虑连任、选举等影响，结果表明这一机制显著。

 

4）选择效应：当存在随机审计，那些曾想通过做官腐败赚钱的人不会选择做官了。则那些仍当官的人都是比较清廉的人。

 

为了验证这一机制，作者关注那些有新市长的城市，比较之前审计过的和没审计过的，新市长在被审计时的腐败程度，结果这一机制不显著。

 

由于各机制可能会同时存在且相互关联，作者又进一步用结构方程式的方法把各机制分解，结果显示，政府审计减少官员的腐败行为，又约72%的原因是为了防止被诉诸法律而“不敢腐”，约28%的原因是为了能够连任，而选举和选择效应仅能解释约1%。

 

此外，作者还讨论了一种可能，就是官员在第一次被审计后了解了审计组的套路，从而在下一次审计中弄虚作假。作者通过验证排除了这一种可能性：首先，前边的结果表明各城市摇号是随机的，且每次审计的城市数量，审计的重点在事先都不知道，从而官员没办法提前准备。其次，如果官员弄虚作假，那么那些被审计多次的城市，在第二次被审计时发现的腐败的类型应该与之前不同，而回归并未发现前后审计发现的腐败类型有显著不同，第三，如果官员在以前的审计中学会如何弄虚作假，则在第二次审计时同一类别的腐败数量应该大幅度减少，而回归发现并没有显著下降。综上，作者排除了官员在之前的审计中学习如何应付审计而弄虚作假的可能性。

 

7.结果讨论

 

本文结果显示就政府审计可以减少腐败，且这一影响还有外溢效果，震慑到其他城市，而官员减少腐败的最主要的原因是为了防止被诉诸法律而“不敢腐”，其次是为了连任，因此，政府审计是有效的政策。在巴西的政策中，被抽取审计的城市的过程是随机的，且一年多次，这一设计有较强的威慑力，可以减少官员的侥幸心理。

 

本文的数据规模很大，论证过程非常充分，有自己的理论模型，并且不仅研究现象本身，还通过结构方程等多种方法验证其影响机制，值得学习。

 

Abstract

 

Political corruption is considered a major impediment to economic development, and yet it remains pervasive throughout the world. This paper examines the extent to which government audits of public resources can reduce corruption by enhancing political and judiciary accountability. We do so in the context of Brazil’s anti-corruption program, which randomly audits municipalities for their use of federal funds. We find that being audited in the past reduces future corruption by 8 percent, while also increasing the likelihood of experiencing a subsequent legal action by 20 percent. We interpret these reduced-form findings through a political agency model, which we structurally estimate. Based on our estimated model, the reduction in corruption comes mostly from the audits increasing the perceived non-electoral costs of engaging in corruption.