推文人 | 吴进进

推文信息：Christofzik, D. I., & Kessing, S. G. (2018). Does fiscal oversight matter?. Journal of Urban Economics, 105, 70-87.

 

导言

 

很多国家都出台了各类财政规则，约束政府财政行为，控制公共债务。但是多数研究都是分析国家层面财政规则的实际效果，而较少关注地方财政规则的作用？本文作者以德国人口最大州“北莱因-威斯特伐利亚（NRW）”为研究对象，利用当地的一个外生的财政政策变革作为识别策略，分析财政监督对当地政府债务的实际影响。该州本来受到实施严格的预算平衡规则，但在2004到2009年进行了权责发生制会计改革，为了使会计制度从现金制向权责发生制平稳转型，财政监督机构放松了对州财政监督，实际上允许州地方政府增加债务，这一场政策冲击正好给了作者识别财政监督（缺失）对债务影响的因果机制的机会。

 

本文的识别策略有三个部分：首先，由于NRW州各市实施权责发生制会计的时间不同，这一部分使用DID方法，比较受到财政监督约束的市和未受财政监督约束的市政府债务在改革前后的差异。第二部分，文章还比较了NRW州各市和临近州——黑森州各市的差异。黑森州实施了和NWR州相似的财政监督制度，而且也在相同时期内引进了权责发生制会计制度。但是，黑森州却没有因此放松财政监督。因此，作者在这一部分采用了三重差分法的识别策略，比较了在会计制度转型期前后，放松监督的NRW州和监督依然有效的黑森州受限市和非受限市债务水平的差异。第三部分的识别策略仍然是一个DID策略，即比较在整个会计制度转型期NRW州和黑森州的受限市政府短期债务的差异。最后，作者分析了债务水平变化背后的财政收支和政治机制。

 

论文研究表明，在NRW州，之前受到财政监督规则约束的市的债务水平在政府会计制度转型后显著上升，人均债务增幅达到约205欧元。基于NRW和黑森州的三重差分研究进一步验证了上述结论，相对于黑森州，NRW州在财政监督权放松后人均债务水平提高了约179欧元。进一步研究发现，财政监督放松后债务水平的上升，并不是因为税收的减少，而是由于支出的增长，而且主要是行政运行支出或社会性支出的增长。在政治竞争更为激励的市，和老年人口比重更大的市，债务水平增幅更明显。

 

财政监督的制度背景

 

NRW州有396个市政府，州政府允许这些市政府有借债权。市债务一般被分为两类：第一类债务用于投资，是政府预算的一部分，第二类债务是短期债务，作用仅限于为政府资金提供流动性，紧急应对财政赤字。事实上，从2003年到2010年，NRW州的短期债务扩张非常迅速，存在着被地方政府滥用的问题，本文作者所研究的也正是这类短期债务。在德国地方政府，资本市场向来慷慨，对地方政府借债行为难以进行有效的信贷约束。为了防范政府债务风险，1991年开始，NRW州建立了一套财政监督制度（流程见Figure 2）：首先，市政府必须把政府预算提交给财政监督机构，如果市政府处于财政危机中，那么政府就必须提交一份财政重整计划。其次，这份“财政重整计划”必须说明如何在四个财政年度内实现预算平衡，财政监督机构评判“重整计划”是否可信且有效，财政监督机构会批评他们认为符合要求的重整计划，否则他们就会否决“重整计划”。被否决的市就被置于直接财政监控之下，其财政收支行为就会被财政监督机构严控限制，而且不排除市政府财政事务被财政监督机构完全接管的可能。

但是在1999年，财政监督被一项制度改革所打断。1999年德国内政部批准州政府预算改革法，要求把州政府会计制度从传统的现金会计制度（accrual accounting）改革为权责发生制会计制度（accrual accounting），改革的目的是提高地方政府财政透明度、使地方政府更加重视政策决策的长期财政后果和资源消耗行为。NRW是第一实施会计制度改革的州，州政府要求地方政府在2004年到2009年之间建立新的预算、控制和财政报告框架。一些市政府率先改革，在2003到2005年进行改革，其他的则在2006到2009年完成改革。

 

但是州政府担心地方政府会计制度改革可能产生一些严重财政问题，在那些已经财政困难的市，因为第一次搞资本折旧账目，市财政可能在实施新会计制度后立即宣布破产。州政府因此批准那些会计制度转型的市政府在公开账户建立平衡性储蓄，事实上，平衡性账户是一个完全虚拟的账户，市政府只不过借此通过短期债务来弥补赤字，从而发挥着在会计制度转型期的财政缓冲作用。由于平衡性储蓄的存在，原有的财政监督体制几乎丧失作用，一些地区的财政重整计划也不了了之，直到2009年以后由于金融危机以及平衡性储蓄到期后，财政监督机制才重新启动。但是，在邻近的黑森州，尽管也向新会计制度过渡，但是没有实施类似的平衡性储蓄政策，所以财政监督制度仍然发挥着有力作用。

 

识别策略

 

在正式分析前，作者进行了一项事件分析（Event study），即检验会计制度改革前后不同时期财政受限市（即在新会计制度转型前“财政重整计划”被否决的市）和非受限市人均短期债务的变化趋势。总体结果表明，会计制度改革前，财政受限和非受限市的人均债务没有显著的增长趋势，但是在改革后，非受限市债务变化仍不明显，而受限市在改革两年后人均债务产生了很大的跳跃。本文第一个识别策略是利用NRW州实施会计制度改革的时间差异，使用DID策略比较会计制度转型期的受限市与非受限市两者短期债务的差异。

 

由于黑森州在会计制度转型期没有所谓的财政监督放松措施，因此本文第二个识别策略是，建立一个三重差分模式，即“会计制度转型Χ受限市Χ黑森州地方政府”。第三个识别策略仍然是一个DID策略，即比较在整个会计制度转型前后NRW州和黑森州的（受限）市政府短期债务的差异。识别模型基本形式如下：

 

其中，αi是市固定效应，γjt是时间固定效应或时间组固定效应，treatit代表实验组，受限市执行了会计制度改革为“1”。xkitτ−3是一系列前定控制变量和时间固定效应的交互项，前定变量包括人均税收收入、运行支出、预算内的债务以及会计制度改革前三年市是否提交了财政重整计划，这些变量都使用了三期滞后项。

 

分析结果

 

原文表5报告了第一个DID识别结果。除了treatit外，表5第一列简单加入了时间和市固定效应，第二列还加入了时间固定效应和会计制度转型年份变量的交互项，第三列加入了时间固定效应和市规模虚拟变量，以及时间固定效应和城区虚拟变量的交互项，第五列还加入了时间固定效应和前定控制变量的交互项。所有结果均显示，会计制度改革对短期债务水平均有显著的正向影响。不同方程显示，影响效应从人均205欧元到378欧元不等。作者还仅仅使用2008和2009年才进行会计制度改革的样本进行分析，结果也验证全样本分析的结论。此外，作者还进行了一些稳健性检验，例如，把会计制度改革后第一年就用完平衡性储蓄的市去掉；借鉴Abadie(2005)做法，根据倾向值得分决定的处理组概率性大小，对常规DID方法进行重复权重（reweighing）处理。

 

作者继而对第二项DDD识别策略的检验，把黑森州市作为反事实对照组。黑森州是一个比较合适的对照组，在很多方面与NRW州非常相似。首先，黑森州和NRW邻近，在宏观经济环境和联邦政策上都相似；其次，两个州的经济结构和城市化水平也很相似。第三，黑森州也有一个非常相近的财政监督体制。第四，黑森州各市也进行了会计制度转型，转型期也和NRW州相似。最后一点，对于本文识别最重要的是，黑森州尽管实施了相似的会计制度改革，但是该州市政府没有引入NRW州那样的平衡性储蓄，转型过程财政监督体制没有任何影响，它的财政监督制度依然稳固。由于无法获得黑森州市政府是否财政受限的信息，作者因此把两个州的受限市重新定义为“在会计制度转型前两年运行预算严重赤字的市”，具体来说指的是赤字高于所有城市赤字50分位数的市。基于一个“会计制度转型时间Χ受限市Χ黑森州地方政府”的三重差分框架（treatment × NRW），回归结果表明三重差分项对短期债务有着显著正向影响（表7）。

 

尽管DDD分析在一定程度上差分掉了潜在的选择性偏误问题，但是NRW州市政府仍然存在对会计制度改革时机的策略性选择以逃脱财政监督问题，而在黑森州这种策略性选择动机较低，即使是DDD也不可能完全解决这种效应。鉴于此，作者使用了新的双重差分模型（会计制度转型期×是否NRW州），即比较会计制度转型后NRW州和黑森州的（受限）市政府短期债务的差异。在模型里（表8），作者使用了两个改革起始年份，一个是2003年，一个是2005年。分析结果表明，在会计制度改革后，NRW财政受限市的短期债务比黑森州受限市政府增长更快。

 

机制分析

 

放松财政监督制度后，NRW州财政受限的市政府为什么债务会显著增长，是财政支出增长导致的，还是削减财政收入导致的？政治因素对债务增长又发挥了怎样的影响？为了检验上述影响机制，作者把前文的事件分析中的因变量换成相应的财政收支。结果发现，收入（税+费）方面并没有明显的变化趋势，但是税收收入有了显著的增长。支出方面，人员支出和基本支出（包括行政运行支出和社会性支出）增长显著，特别是行政运行支出增幅最大。上述结果表明，基本支出的增长可能是财政监督放松后短期债务增长的主要原因。随后，作者还分析了债务增长的政治经济因素，作者分析一些政治变量和处理变量交互项对短期债务的影响。结果表明，债务在政治竞争性更强的市增长更快，在65岁人口比例更大的市增长更快，但是在立法机关碎片化程度更强的市并没有呈现更快的增长趋势。

 

结论

 

本文通过一个外生的会计制度改革导致的财政规则停摆事件，反向证明了财政监督规则对抑制政府债务的重要性和有效性。尽管欧盟政府在货币一体化后就制定了政府赤字控制法则，但是长期以来效果并不明显。本文的研究表明，建立一套严格的财政监督制度对控制政府债务是十分必要的。

 

Abstract

 

A gradually introduced reform of local government accounting made it temporarily possible for municipalities in the German state of North Rhine-Westphalia to avoid the effective control of their budget by the authorities in charge of overseeing local government budgets and enforcing the existing fiscal rules. Using this withdrawal of effective fiscal oversight, we identify the effects of fiscal restraints and their enforcement on fiscal outcomes. We find that the withdrawal of oversight has a significant and sizable effect on per capita debt of local governments that were previously constrained by fiscal oversight. Fiscal restraints are important, and oversight and enforcement are key requirements for their success.