推文人 | 杨春飞 祁毓 

 

原文信息：Naureen Karachiwalla,  Albert Park，Promotionincentive in public sector：evidence from Chiese schools，Jorunal of PublicEconomics，2017，146：109-128.

 

一、简介

 

中国有一个完善的年度绩效评估体系来激励教师和公务员，为晋升决策提供了依据。本文说明了中国的晋升制度是如何影响公立学校教师的绩效的。我们用中国西部甘肃省中小学教师的面板数据来检验晋升锦标赛模型的理论预测，证明了晋升激励措施影响公职人员的努力。在中国学校，表现出色而被晋升伴随着大幅增薪，且工资增长越多表现越好，随着老师越接近晋升年限表现越好。但若反复多次晋升失败，竞争晋升的教师数量越多，教师在技能处于极端情况（很好或很差）下的表现越差。

 

二、中国的教师晋升体系

 

在中国，所有公务员都要依据年度绩效评估与同事竞争。在教育部门，小学教师分四个级别：实习生、小学二级、小学一级和小学高级，中学教师分五个级别：实习生、中学三级、中学二级、中学一级和中学高级。教师都是被聘为实习生，然后晋升。教师有资格申请晋升到每个等级之前都有必须的服务年限，还要达到年度绩效评估的最低分数。年度评估分四个等级：优秀、良好、合格和失败。要获得晋升资格，教师在过去的五年中必须获得两个“良好”或一个“优秀”的考核分数。其他晋升要求可能因县或教育区（通常包括乡镇中的所有学校）而异。每个县的教育局每年都会为每个教育区的每个级别确定晋升人数。所有达到门槛的教师在每个学年结束的年度评估结束后都会被纳入考虑升职的范围。

 

三、数据：甘肃省儿童和家庭调查

 

甘肃儿童和家庭调查（GSCF）是对中国西北地区甘肃省农村儿童的长期研究。主要调查抽样了2000年2000名年龄在9至12岁的儿童，居住在20个随机抽样县的42个区的100个村庄。为了了解教育系统的供给方面，还调查了各村抽样儿童参加的主要中小学的所有主要校长和教师，详细介绍了校长和教师的背景，他们的时间分配和他们的报酬。

 

从实习生到小学二级，晋升速度非常快，通常在两年之内。大多数教师在四到五年内都能从小学二级晋升到小学一年级，所以在这一级晋升似乎是例行公事。对于从小学一级晋升到小学高级所需年数则更加分散，平均需要将近十年的时间才能完成晋升。从实习生到中学三级的晋升一般需要一年或可能更短。中学三级晋升都会很顺利，大多数教师都会在4年内晋升。从中学二级到中学一级的晋升更分散，大多数都需要5到10年。在这个样本中，很少有人（不到25％）从中学一级晋升到中学高级，而且晋升需要相当长的时间（至少10年）。晋升率和不同级别所需时间的差异为研究努力对不同晋升率的反应提供了一个很好的机会，同时也研究了努力如何随着时间的推移而变化。

 

四、理论预测

 

在本节中，我们提出了一套关于晋升系统如何运作并影响教师绩效的理论预测。在一个时期的晋升锦标赛模型中，一个地区的n位教师争夺固定数量的晋升名额k，晋升率为 p¯=k/n，与晋升相关的工资增长被认为是外生的。教师有不同的技能s，教师在他们的工作中付出努力e（包括了工作时间和努力的强度），努力也存在成本C（e）。教师i的表现通过

 

qi=si+ei+vi测量，其中vi是误差项。

 

每位教师晋升的可能性取决于自身和竞争对手的技能和努力程度。因此，教师在每次锦标赛中晋升概率可以写为p=p(e, s,E,S, p¯，n)，其中E和S分别是其他教师的努力和技能，p¯和n分别是锦标赛中每个教师的平均晋升率和教师的人数。县政府会对晋升提供奖励

 

△EV，这是赢得晋升相对于未晋升而获得的预期终生效用的变化。这一变化主要反映了与促进工资增长相关的更高的终身收入，但也可能反映非金钱利益和未来可能晋升的期权价值。

 

晋升锦标赛模型的假设和结果提供了许多预测。 首先，我们可以测试晋升系统两个重要特征的证据，必须有这两个条件才能使模型具备预测行为：

 

条件1：晋升后工资大幅增加，与受教育水平或经验无关。

条件2：更大的努力（和技能）增加了晋升的可能性。

接下来，我们提出了一些与模型预测的努力决定因素有关的预测：

预测1：晋升带来的工资增长越多，工作激励越大。 在模型中，这对应于公式（2）中更高的△EV。

预测2：当晋升概率接近一半时，平均工作量最大。

预测3：给定晋升率p¯，激励随着距边际技能百分位数（技能好坏所处的位置）的距离加大而单调下降。

（我们定义一个边际技能教师，其技能百分位为1- p¯。这一部分教师受激励的程度是最大的。例如，如果有1/3的教师能获得晋升，那么受激励最大的教师就是那些相信她的技能是较差的那2/3教师。 这样的老师是否晋升取决于他们的技能水平，所以这种情况下努力会对晋升的可能性产生最大的影响。）

预测4：保持 p¯不变，由于技能的异质性，随着竞争对手数量的增加（n越高），技能接近边际技能百分位的人会更加努力，而那些远离边际技能百分位的人就会减少努力。

预测5：如果t<=X-5，就很少有动力去努力，因为在随后的五年中，教师不会被晋升，所以绩效评估对晋升没有任何影响。 在从t = X-4到t = X的年份中，努力的边际概率增加，因为每增加一年服务，今后可能受到当前努力影响的合格年数将增加一年。

（中国晋升体系中一条影响长期努力的特定规则：为了有资格晋升，教师必须完成X年的服务（取决于其受教育水平），并且必须在过去五年内获得一次“优秀”或两次“良好”。）

预测6：随着年复一年晋升的失败，教师的努力会下降。

预测7：晋升到最高级别后，努力激励不再存在。

 

五、实证框架和结果

 

从前述中我们发现晋升通常发生在较低级别，小学一级、中学二级和中学一级这三个等级的教师具有最明显的晋升动机，因此我们对这三个等级的晋升和绩效进行回归分析。

 

5.1晋升和工资的关系（条件1）

 

检验条件1（工资随着晋升而增加）：用月工资的对数对等级虚拟变量进行回归，并且控制教学经验、教学经验平方、教育水平虚拟变量和最近一期的评估分数，加入县固定效应（因工资是在县一级设定的）。 等级虚拟变量的系数揭示了控制决定劳动生产率的人力资本因素后的晋升收益。

 

表4和表5分别是小学和中学教师的工资回归结果。 第一栏列出了等级虚拟变量对月度工资对数的回归结果; 第二栏控制了教学经验和教学经验的平方项; 最后一栏控制了受教育水平以及最近一年（2006年）的绩效评估得分。

 

每个等级额外增加的工资是显著的，并且每上升一个级别都增加。在加入所有控制变量的模型中，在小学层级，与小学二级教师相比，小学一级教师工资增长了7.5％，高级教师工资增长了13.5％。在中学层级，与中学二级教师相比，中学一级的工资增加8％，中学高级教师的工资增加24％。这些结果表明，晋升的工资激励是独立于经验、教育和能力而显著增长的，证明了条件1成立且提供了晋升对努力的激励作用的初步证据。当加入等级虚拟变量时，绩效评估得分变量的系数并不显著，表明近期的表现并不直接影响工资，而是通过影响晋升来影响工资的。

5.2晋升的决定因素（条件2）

 

检验条件2（更大努力增加晋升可能）：估计教师是否得到晋升的线性概率模型，并测试高评估得分是否影响晋升的可能性。

其中p r irc,t+1是一个虚拟变量，表示c县的r级教师i是否在时间t + 1时晋升到下一个级别， e v irct是教师在时间t的评估分数（失败，通过，良好，优秀），p¯ rc是c县r级教师的晋升率，是在t时τ区中r级教师的数量，是t时τ区的r级教师i的技能，X irct是每个教师相关的控制变量（教师是否为女性、教师级别（高中，职业学院和大学）、经验年数、分班考试成绩（教育、心理学和语言）以及教师是否处于晋升前的资格预审期（t = X-5至t = X-1）或资格后期（t >=X）的虚拟变量），X rct控制了县级随时间变化的因素，是县（或地区或学校）级不随时间变化的的不可观察的因素， Єirct是教师个体级别的不可观察的因素。且控制了教师和其他可能影响努力并与晋升决策相关的特征。系数告诉我们更高的教师评估分数是否会促进晋升，从而得知晋升系统是否能够激励教师的努力。我们运行了三种不同的模型：县固定效应、地区固定效应、学校固定效应。包括县固定效应排除了不随时间变化的县级不可观察的因素带来的误差。

 

结果如表6所示。评估分数的系数为正且在1％的显著性水平下显著，这确认了条件2。

5.3 评估分数和努力

 

我们使用教师的评估分数来代表努力且对其有效性进行了验证。我们用教师使用时间的数据（给定一周内在所有教学相关活动上花费的总小时数的对数）和学生的考试成绩（语言课测试分数），用不同固定效应（县，区，学校）的Probit模型估计获得“优秀”或“良好”的可能性，并检验在控制了一组教师相关的控制变量（教师的年龄、教师性别和受教育水平的虚拟变量、教师的能力、晋升五分位数和教师的数量）后，使用的时间和/或测试分数是否能显著预测高评估分数。

 

使用时间的结果列于表7 的A部分。第（1）栏加入了县固定效应，第（2）栏加入了地区固定效应，第（3）栏加入了学校固定效应。使用时间与评估分数呈正相关，使用时间增加10％，评估得分可能会提高1％。语言测试分数的结果列于B部分，使用了与A部分相同的模型检验。学生考试成绩与老师获得“优秀”或“良好”评估分数的可能性评估得分显著正相关。 这两个关系证明了评估分数的变化反映了实际工作中的努力程度的差异。

5.4 努力的决定因素（预测1-7）

 

5.4.1：预测1

 

在这些回归中，我们将年度绩效评估分数看作努力的衡量标准。用评估分数来测量努力要求我们在回归中充分控制教师在技能方面的差异，因为评估分数也可能反映教师的技能。第一个等式如下：

 

5.4.2：预测2

 

我们还找到了预测2的证据：晋升率越接近1/2，平均绩效越高。第一、第四和第五五分位数虚拟变量的系数是负的，且只有第四五分位数的系数是略微显著的。 第二五分位数虚拟变量的系数符号与其他相反，但不显著，因此我们预测绩效激励在中间五分位最高，而在较低和较高的晋升率下晋升率都会较低。

 

图2绘制了表9中时间虚拟变量的系数。虚拟变量的模式对应于预测5和6。t = X-7和t = X-6的系数不显著，从t = X-4到t = X，除了第一年（t = X-4），表现在逐年变好，随着教师接近晋升的资格，他们更加努力工作。 t = X-2、t = X-1和t = X时的评估得分分别在5％，1％和5％的显著性水平下显著。 在有晋升资格（t = X-5）前5年或更长时间的平均评估分数为2.5（“合格”和“良好”分数之间）。 在t = X-2和t = X-1时，评估分数更可能是“良好”或“优秀”分数。

 

5.4.4：预测7

 

为了检验预测7：绩效激励在晋升到最高等级后不再存在，我们用小学高级和中学高级别教师的评估分数对时间虚拟变量（晋升到最高等级（小学高级或中学高级）以来的年数（2到15年）的虚拟变量）进行类似的回归。表11包含了小学高级和中学高级的回归结果，图3按晋升到最高级后的年份绘制了时间虚拟变量的系数，系数稳步下降。老师留在一个等级的时间越长，表现就越差。这可能与这个等级缺乏激励机制有关，也许是因为教师在逐步调整对自己的认知，或者这些教师可能接近退休年龄。

 

5.4.5：稳健性检验

 

剔除所有少于5年经验的教师（我们样本中教师的7％）结果依然是稳健，排除了晋升资格之前绩效的增长趋势是教师在特定的等级上进行教学的头几年而学习的可能。老师等级对不同教师特征的学生考试成绩都具有显著的相关性，教师等级对学生考试成绩的影响所占的比例比教育或经验更大等结果排除了因校长操纵有可能升职的教师的评估分数而使分数并不能反映真实表现的影响。说明评估分数的确是努力很好的代理指标。

 

我们对这些结果进行各种稳健性检验。首先，我们检查发现能力虚拟变量对断点的小变化不敏感。我们使用能力处于顶部和底部15％而不是顶部和底部10％重新对努力回归。结果列于表10第（1）栏。仍旧加入了时间虚拟变量，主要结果并没有受影响。我们还检查了加入教师数量变量后结果是否依旧稳健，因为这些变量已经调整了一些值。估计方程（6）剔除低采样率（低于25％和低于35％）的学校后再次估计，拥有晋升资格前后时间幅度虚拟变量的系数略有变化，但正负符号没有变化（见表10第（2）和（3）栏）。教师数量的对数与能力处于顶部和底部10％的交互项的系数仍然是负值。

我们测试了不同群体的结果的异质性。 回归分别针对男性和女性教师进行，并没有差异。 我们还发现控制党员身份不会改变结果。由于评估得分数据是以四点量表记录的，用有序probit模型对努力回归，结果与完整模型一致。

 

六、结论

 

这篇文章考察了中国公务员晋升制度的激励特性，介绍了中国复杂的年度考核和中小学教师晋升制度。来自晋升锦标赛模型的理论预测在很大程度上得到了实证研究的证实。晋升会带来显著的薪水增加，较高的年度评估分数显著提高了晋升的可能性。这两个条件表明晋升系统应该是可以激励努力的。当工资提高更大时，教师更加努力来得到高年度评估分数。当晋升概率接近50％时，平均绩效会更高，但增加竞争对手的数量会导致技能分配极端情况下的绩效相对较低。随着教师接近晋升资格所需年限，教师绩效会随着时间的推移而增加，而如果他们多次晋升失败，绩效则会下降。教师达到最高等级后绩效会逐渐下降。评估分数与学生测试分数和教师花在教学上的时间相关，这与仅仅被操纵来帮助教师晋升或出于其他政治原因的评估分数不一致。这也证明了评估分数是努力的合适代表。

 

与此同时，晋升制度并不能为某些类型的教师提供强有力的激励措施。那些技能分布极端的人可能会认为他们的努力不太可能对他们晋升的机会有很大的影响。晋升到最高级别的教师可能缺乏激励继续保持较大的努力。对于这样的教师，可能更直接的激励（例如奖金支付）或现有晋升系统的其他改革（例如创建额外的等级水平、缩短晋升资格的年限等）更起作用。考虑到教师能力和努力激励的多样性，将即时绩效激励与晋升激励相结合可能是最优的。