推文人 | 赵方

 

原文信息

 

Wang, Zhi and Zhang, Qinghua and Zhou, Li-An, To Build Outward or Upward? The Spatial Pattern of Urban Land Development in China (December 30, 2016). 

 

Available at SSRN:https://ssrn.com/abstract=2891975 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2891975

 

相比于国外城市，中国城市发展受到政府因素的影响是不容忽视的。但是，在研究中国城市的文献，鲜有从政治经济学的角度解释中国城市土地开发的特殊格局。Wang, Zhang, and Zhou（2017）的研究发现城市领导者在塑造城市土地发展格局中扮演着重要作用。他们研究发现在中国，快速增长的城市，城市土地开发向外扩张迅速，使用强度相对较低；增速较慢的城市，城市土地开发向外扩张较慢，使用强度相对较高。对于这种现象他们的解释是：这种城市土地扩展模式与城市领导人的职业发展是有关系的。他们首先建立一个理论模型来解释城市领导人的职业发展取决于城市经济增长，城市领导者为了职业发展如何选择城市土地开发的空间格局。

 

研究结论发现：第一，具有高职业激励的城市领导者更有可能将城市向外扩张，从而提高土地出让收入为公共基础设施融资和增加经济增长。第二，由于城市向上和向外扩张之间的权衡，城市领导人的职业激励较强的城市新开发土地的平均使用强度较低。他们使用2000年至2012年与城市领导人相匹配的大量住宅用地交易数据，对该理论进行了验证，发现与模型预测相一致。

 

中国城市扩张的空间特征

 

中国城市的空间扩张，背后有多种因素在起作用，其中一个重要的因素是官员的作用。他们的竞争激励塑造了他们对城市空间扩张不同的选择，使得中国的城市化、工业化与经济发展并行。因此，中国的大城市在有限的建成区面积当中既有容积率偏低的住宅，又有占地广阔的工业区，相比纽约、东京，北京和上海不仅建成区面积狭小，而且工业园还占据了相当的面积，这是中国城市发展独特的空间特征。在中国，快速增长的城市，城市土地开发向外扩张迅速，容积率相对较低；增速较慢的城市，城市土地开发向外扩张较慢，容积率相对较高。   

    

                               

作者收集了中国202个地级市2000-2012年期间所有的土地交易数据，侧重住宅用地，包括每个地块的容积率、地理位置、交易价格、拍卖类型等相关信息，同时也城市人口数据相匹配。图1横轴代表从1990年到2010年共20年的的人口增长率，纵轴代表地块离城市中心CBD的距离，这两个数据是正相关的，说明：发展越快的城市，越倾向于朝城市外围发展。像北京，从二环，到六环外，不断扩张。除此之外，作者控制了每个地块离城市中心（CBD）的距离，发现第一个结论仍然成立。即，城市人口增长快的一二线城市，容积率反而偏低。这些城市新增人口多，住房刚需不断增加，但土地供给在收紧，新建楼房又偏低，供需缺口就越来越大。这就是一二线城市房价在各种“泡沫论”的预测下不断走高的原因。

 

 

图2横轴代表从1990年至2010年的人口增长率，纵轴是这个城市的平均容积率，你会发现二者存在一个负相关关系。这说明：这20年间，城市人口增长越快的城市，容积率越低，即新建楼房的总楼层越少。典型如北京、上海，容积率在1-2之间，这跟我们对国外繁华城市高楼林立的印象是相悖的。跟纽约、东京这些国际大都市比，我们的北京、上海不仅建成面积小，楼也偏矮。

 

中国城市扩张背后的政治经济学解释

 

地方官员不仅要推动城镇化的发展，同时也关心城市的GDP和财税增长，后者是决定官员晋升的重要指标（KPI）。在GDP和财税增长指标上，不同地方政府之间是竞争关系；而地方主政官员的战略选择，会决定城市扩张的空间特征。城市用地指标是从住建部、国土资源部一级级争取下来的。当城市官员想发展城市时，面临“向上发展”和“向外扩张”两个选项：前者不用增加用地指标，但要对旧城进行改造，拆迁成本较高，而且在老城区建高楼可以发展金融业、服务业、高科技企业，但不可能大力发展制造业，对GDP和财税的推动力相对有限；后者需要向上级争取更多指标，要花很多的努力与上级政府谈判，但便于推动工业化和土地财政。最后呈现的结果是，发展越快的城市，越倾向于向外扩张，而不是集约使用稀缺的土地。

 

                                             

作者收集了省会城市、副省会城市、地级市的官员晋升数据，构造了地方官员晋升强度的系数，中间值以上的是高激励（high），中间值以下的是低激励（low）。研究发现：一个城市的主政官员从高激励官员换成低激励官员（high to low）后，地块离城市CBD的平均距离更近了，总体容积率也更高了（见图5.A、图5.B左半部分）；另外一个城市的主政官员从低激励官员换成高激励官员（low to high）后，城市向外扩张的强度也是由低到高的（见图5.A、图5.B左半部分）。

 

作者还发现年轻官员更倾向于城市“向外扩张”，而年老官员更倾向于“向上发展”。年轻官员更关心晋升，更希望在GDP和财税指标上脱颖而出，有更大动力向上级争取用地指标。年长官员这方面的的意愿要弱一点，也更可能选择“向上发展”。

 

结论

 

发展越快的城市，越倾向于向城市外围扩张，楼房层楼偏少，而不是集约使用稀缺的土地。这些城市新增人口多，住房刚需不断增加，但土地供给在收紧，新建楼房又偏低，供需缺口就越来越大。由于城市向上和向外扩张之间的权衡，城市领导人的职业激励较强的城市新开发土地的平均使用强度较低。

 

Abstract

 

This paper studies the determinants of the spatial pattern of urban land development. Our study is motivated by an interesting fact observed in the past decade, the fact that the fastest-growing Chinese cities have undergone outward expansion of urban land development with relatively low use intensity. We link this pattern with the career concerns of local leaders who act as city developers. We first develop a theoretical model to demonstrate how a city leader whose career advancement depends on city economic growth chooses the spatial pattern of urban land development. Two major testable predications are derived. First, city leaders with high career incentives are more likely to expand the city outward in order to boost land sale revenues for financing public infrastructure and enhancing economic growth. Second, the average use intensity of newly developed land is lower for city leaders with stronger career incentives due to the trade-off between a city’s upward and outward expansion. We test the theory using a large dataset of residential land transactions matched with city leaders from 2000 to 2012. We find robust evidence consistent with the predictions of our model.